Belediyelerde Borçlanma Sınırının Aşılması ve Hukuki Sonuçları

  • Mevzuat Tarihi12.05.2021
  • KurumŞükrü ACIELMA

Belediyelerin zaman zaman borçlanma yoluna gittikleri, borçlanma işlemi gerçekleştirirken bazı sorunlar yaşadıkları görülmektedir. Makalede belediyelerin borçlanmada izlemeleri gereken süreçlerin ve borçlanmada uymaları gereken kural ve şartların neler olduğu, borçlanma yetkisi ve bu yetkiyi kullanacak kişi ve organların kimler ve hangileri olduğu, borçlanmada borçlanma oran ve sınırlarının aşılması durumunda karşılaşılabilecek hukuki sonuçların neler olduğu mevzuat hükümleri ışığında incelenmeye çalışılmıştır. (YAZININ TAMAMINI SİTE ÜYELERİ OKUYABİLMEKTEDİR. ÜYELİK İÇİN ÜCRETSİZ KAYIT YAPABİLİR VE YAZIYI OKUYABİLİRSİNİZ)

BELEDİYELERDE BORÇLANMA SINIRININ AŞILMASI VE HUKUKİ SONUÇLARI

Şükrü ACIELMA

İçişleri Bakanlığı Kontrolörü

1. Giriş

Belediyeler giderlerini karşılamada gelirlerinin yetersiz kalması ya da bazı proje ve hizmetleri sunmak amacıyla zaman zaman borçlanma yoluna gitmektedirler. 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 68 inci maddesi ile belediyelerin borçlanmaları belli kural ve şartlara bağlanmış, bu kural ve şartlara uymayanlar ile ilgili hukuki yaptırımlar öngörülmüştür. Zaman zaman belediyelerimizin mevzuatta belirlenen borçlanma kurallarına uymadan borçlanma gerçekleştirdikleri ya da borç oranı ve limiti aşılmış olmasına rağmen belediye memurlarına sosyal denge tazminatı ödedikleri dolayısıyla denetimlerde hem Sayıştay denetçileri hem de İçişleri Bakanlığı Mülkiye Müfettişleri ile Mahalli İdareler Kontrolörlerince Kamu Zararı çıkarılması ya da ilgililer hakkında soruşturma açılması gibi hukuki ve mali sonuçlarla karşılaştıkları görülmektedir. Belediyelerin borçlanma yapmaları gereken durumlarda dikkat etmeleri gereken hususlara makalede detaylı olarak değinilecektir. Belediyelerin borçlanmalarında borçlanma sınırının aşılması durumu; 4688 Sayılı Kanun kapsamında belediye memurlarına sosyal denge tazminatı verilip verilemeyeceği gibi konularda önem kazanmaktadır. Makalemizde belediyelerin borçlanma işlemlerinde dikkat etmesi gereken hususların neler olduğu, borçlanma işlemlerinde yetki konusu, borçlanma sürecinde uyulması gereken hususlar, belediye borç tutarından etkilenen işlemler, borçlanmada sorumluluğu bulunan kişi ve organların kimler ve neler olduğu ve ne tür sorumluluklarının bulunduğu ve karşılaşılabilecek hukuki sonuçlar değerlendirilmeye çalışılacaktır.

2. Belediyelerde Borçlanma İşlemlerinde Yetkili - Sorumlu Kişi ve Organlar

5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 18/d maddesi ile “Borçlanmaya karar verme” yetkisi belediyelerde Belediye Meclisine verilmiştir. Dolayısıyla belediyelerin borçlanma gereksinimi duyduğu durumlarda Belediye Meclislerinden borçlanma yetkisi almaları gerekmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Borçlanma” başlıklı 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde; “Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayı ile yapabilir.” denilmek suretiyle borçlanmalarda yukarda mevzuat hükmünde belirtilen oranın aşılmaması durumunda sadece belediye meclisince alınan borçlanma kararı yeterli görülmüşken ilgili oranın aşılması durumunda ise belediye meclisinin meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararının yanında Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayını zorunlu tutmaktadır. Örneğin Belediye Başkanı dahil 16 meclis üyesinin bulunduğu bir belediye için ilgili oranın aşılması gereken durumda en az 9 meclis üyesinin borçlanma kararına evet oyu kullanması gerekmekte iken ilgili oranın aşılmadığı ve sadece meclis kararı ile borçlanmanın gerçekleştirilebileceği bir durumda ise meclis üye tam sayısının çoğunluğu değil toplantıya katılan meclis üyelerinin salt çoğunluğunun evet oyu kullanması yeterli olacaktır. Ancak burada dikkat edilmesi gereken 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Toplantı Karar ve Yeter Sayısı” başlıklı 22 nci maddesinde hüküm altına alınan; “Belediye meclisi, üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanır ve katılanların salt çoğunluğuyla karar verir. Ancak, karar yeter sayısı, üye tam sayısının dörtte birinden az olamaz. Oylamada eşitlik çıkması durumunda meclis başkanının bulunduğu taraf çoğunluk sayılır.” hükmü dikkate alınmalıdır. Yine örnek vererek açıklamak gerekirse 16 meclis üyesinin bulunduğu bir belediye için ilgili oranın aşılmadığı ve sadece meclis kararı alınması gereken durumda 9 meclis üyesinin toplantıya katılması durumunda 5 meclis üyesinin borçlanma kararına evet oyu kullanması borçlanma yapılabilmesi için yeterlidir.

Belediye meclisinin borçlanma konusunda sorumluluğu borçlanma kararını usulüne uygun almakla sınırlıdır. Yani borçlanma kararını almada toplantı ve karar yeter sayılarının bulunması ile sınırlıdır. Borçlanma kararını uygulayacak olan organ 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediye Başkanının Görev ve Yetkileri” başlıklı 38 inci maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi gereği Belediye Başkanıdır. İlgili Kanun hükmü ile meclis ve encümen kararlarını uygulama görevi belediye başkanına verilmiştir. Dolayısıyla borçlanma işlemini gerçekleştiren Belediye Başkanının belediye meclisince alınan borçlanma kararının usulüne uygun olarak alınıp alınmamasından ve mevzuatta belirtilen oranın aşılması durumunda gerçekleştirilecek borçlanmalarda Çevre ve Şehircilik Bakanlığından onay alma görev ve sorumluluğu bulunmaktadır. 

3. Belediyelerde Borçlanma İşlemlerinde Takip Edilmesi Gereken Süreç 

Belediyeler giderlerini karşılamada gelirlerinin yetersiz kalması ya da bazı proje ve hizmetleri sunmak amacıyla zaman zaman borçlanma yoluna gitmektedirler. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68 inci maddesi ile belediyelerin borçlanmaları belli kural ve şartlara bağlanmış olup borçlanma işlemi gerçekleştirilmesi durumunda Kanunda düzenlenen kural ve şartlara uygun hareket edilmesi, sürecin doğru yönetilmesi önem arz etmektedir. 

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18/d maddesi ile “Borçlanmaya karar verme” yetkisi belediyelerde belediye meclisine verilmiştir. Dolayısıyla belediyelerin borçlanma gereksinimi duyduğu durumlarda belediye meclislerinden borçlanma yetkisi almaları gerekmektedir. Belediye başkanı borçlanma kararını gündeme alırken hangi amaç için ne tutarda ve kaç ay vade ile borçlanma yapacağını belediye meclisine sunmalı ve belediye meclis üyeleri belediyenin en son gerçekleşen bütçe gelirinin ne olduğu, belediye borç stokunun ne olduğu, belediyenin ne tutarda borçlanabileceği gibi hususlarda bilgilendirilmeleri sağlanmalıdır. 

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Borçlanma” başlıklı 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde; “Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayı ile yapabilir.” Denilmek suretiyle borçlanmalarda yukarda mevzuat hükmünde belirtilen oranın aşılmaması durumunda sadece belediye meclisince alınan borçlanma kararı yeterli görülmüşken ilgili oranın aşılması durumunda ise belediye meclisinin meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararının yanında Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayını zorunlu tutmaktadır.

Belediye meclisi kararında borçlanma için belediye başkanına yetki verilmesi durumunda eğer yukarda bahsedilen oran aşılmıyorsa belediye başkanınca borçlanma işlemi gerçekleştirilmeli, borçlanma oranı aşıyorsa belediye başkanınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığından izin talebinde bulunulmalıdır. İzin talebinde bulunurken üst yazı ekine belediye meclisi kararı ve oylamaya katılan üye bilgileri ve kullandıkları evet oy sayısı, belediyenin faiz dahil iç ve dış borç stok tutarını gösterir mali durum belgeleri, en son yıl kesin hesap cetvelleri eklenmelidir. Bakanlığın izin vermesi durumunda belediye başkanınca borçlanma işlemi gerçekleştirilebilecektir, aksi durumda borçlanma işlemi gerçekleştirilemeyecektir.

4. Belediyelerde Borç Oranı ve Sınırının Aşılmasının Sosyal Denge Tazminatı Konusundaki Durumu

Belediye memurlarına sosyal denge tazminatı ödenmesi koşulları 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu ile belirlenmiş olup sosyal denge tazminatı verilebilmesinin en önemli şartlarından biri 4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinin son fıkrasında belirlenmiş olan borç kriteridir ki kanun hükmünde; “İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmi beşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.” Denmektedir. Belediyelerin memurlara sosyal denge tazminatı ödeyebilmeleri için vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine ve Maliye Bakanlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşmaması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunmaması gerekmektedir. İlgili borç oranlarının aşılmış olması durumunda belediyelerin memurlarına sosyal denge tazminatı vermeleri söz konusu olamayacaktır. Verilmesi durumunda ise sorumlular hakkında kamu zararı tazmin edilmesi söz konusu olacaktır.

5. Belediyelerde Borçlanma İşlemlerinde Mevzuata Aykırı Davranılması Kamu Zararı Olarak Değerlendirilebilir mi?

Kamu zararı 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde tanımlanmış olup Kanun maddesinde; “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” denilmektedir.

Yine Kanunun aynı maddesinde kamu zararının nasıl belirleneceği hüküm altına alınmış olup, buna göre;

“a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, 

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, 

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması, 

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması, 

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) Mülga

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması, 

Esas alınır.”

Kanun hükmünden anlaşılacağı üzere borçlanmada sınır ve oranların aşılması ve alınması gereken izinlerin alınmadan borçlanma gerçekleştirilmesi her ne kadar mevzuata aykırı bir eylem ise de bu eylem kamu zararı doğuran bir eylem değildir. Başka bir ifade ile borçlanmada sınır ve oranların aşılması ve alınması gereken izinlerin alınmadan borçlanma gerçekleştirilmesi kamu zararı sonucunu doğurmamaktadır. Ancak gerçekleştirilecek borçlanmanın piyasa faiz oranlarından gerçekleştirilmesine dikkat edilmesi gerekmektedir. Zira farklı tarihlerde Sayıştay Temyiz Kurulu Kararlarında piyasa faiz oranlarının üstünde borçlanma gerçekleştirilmesinin kamu zararı olarak değerlendirildiği ve sorumlulardan tazmin edilmesi kararı verildiği görülmektedir. Bunun yanında, borçlanmada sınır ve oranların aşılması ve alınması gereken izinlerin alınmadan borçlanma gerçekleştirilmesi kamu zararı sonucunu doğurmamakla birlikte sorumlular açısından 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun görevi kötüye kullanma suçundan haklarında işlem yapılmasını gerektiren bir durumdur. Bu açıdan sorumlu kişi ve organların borçlanma gerçekleştirecekleri durumlarda mevzuat hükümlerine uygun hareket etmeleri hukuki açıdan sorun yaşamamaları açısından önem arz etmektedir.

6. Borçlanma Sınırının ve Oranının Aşılması Durumunda Doğabilecek Hukuki Sonuçlar

Borçlanma işlemlerinde, belediyenin borç stokunun, 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerine göre belirlenen sınırın üzerinde olmaması gerekmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Borçlanma” başlıklı 68’inci maddesinin 1’inci fıkrasında; 

“… 

d) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır. 

f) Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Cumhurbaşkanınca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. 

Dış kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınır.” hükmüne yer verilmiştir. 

İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan “Borçlanma” konulu 21.02.2005 tarih ve 45201 sayılı genelgeye göre borçlanma limiti;

- İller Bankası kredileri ve faizleri, 

- Banka kredileri ve faizleri, 

- Dış krediler ve faizleri, 

- Hazineye olan borçlar ve faizleri,

- Piyasa borçları (bütçe emanetleri), 

- Vergi ve sosyal güvenlik borçları,

toplanarak borçlanma limiti tespit edilmelidir. 

Yukarıda sayılan kalemlerin toplanması suretiyle hesaplanan borç stoku, belediyenin kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranıyla arttırılan miktarını geçiyorsa belediyeler borçlanma yapamayacaktır. 

5393 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi kapsamında hesaplanan faiz borç limitinin hesaplanmasına dâhil edilir. Ancak, il özel idareleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile sermayesinin yüzde 50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketler tarafından Avrupa Birliği ile katılım öncesi mali iş birliği çerçevesinde desteklenen projelerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, çok taraflı yatırım ve kalkınma bankaları ile yabancı devlet kuruluşlarından doğrudan veya İller Bankası Anonim Şirketi aracılığıyla yapılan borçlanmalar ile SUKAP kapsamında yürütülecek işler için İller Bankası Anonim Şirketinden yapılan borçlanmalarda söz konusu borç stoku limitine uyma şartı aranmaz.” denilmektedir. Buna göre, 5393 sayılı Kanun’un 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde belirtilen borçlanmalar da, Bütçe Kanunu’nun 13 üncü maddesi hükmü uyarınca borçlanma limitinin hesaplanmasına dahil edilmiş olup, borç stoku limitine uyma şartı aranmayacak haller de ayrıca belirtilmiştir. Bazı belediyelerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığından onay almadan borçlanma gerçekleştirildiği görülmektedir. 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun Borçlanma Başlıklı 68 inci maddesinde; “Yukarıda belirtilen usûl ve esaslara aykırı olarak borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirmeyen durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun görevi kötüye kullanmaya ilişkin hükümleri uygulanır.” hükmü bulunmaktadır. Dolayısıyla mevzuata uygun olarak borçlanma gerçekleştirmeyen yetkililerin özellikle Çevre ve Şehircilik Bakanlığından onay alma görev ve sorumluluğu bulunan Belediye Başkanlarının 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun görevi kötüye kullanma suçundan haklarında işlem yapılması söz konusu olabileceğinden borçlanma kurallarına uygun hareket etmeleri gerekmektedir.

7. Sonuç 

Belediyeler giderlerini karşılamada gelirlerinin yetersiz kalması ya da bazı proje ve hizmetleri sunmak amacıyla zaman zaman borçlanma yoluna gitmektedirler. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68 inci maddesi ile belediyelerin borçlanmaları belli kural ve şartlara bağlanmış olup borçlanma işlemi gerçekleştirilmesi durumunda Kanunda düzenlenen kural ve şartlara uygun hareket edilmesi, sürecin doğru yönetilmesi önem arz etmektedir. 

5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun “Borçlanma” başlıklı 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde; “Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayı ile yapabilir.” denilmek suretiyle borçlanmalarda yukarda mevzuat hükmünde belirtilen oranın aşılmaması durumunda sadece belediye meclisince alınan borçlanma kararı yeterli görülmüşken, ilgili oranın aşılması durumunda ise belediye meclisinin meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararının yanında Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayını zorunlu tutmaktadır.

Belediye memurlarına sosyal denge tazminatı ödenmesi koşulları 4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu ile belirlenmiş olup; belediyelerin memurlara sosyal denge tazminatı ödeyebilmeleri için vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine ve Maliye Bakanlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşmaması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunmaması gerekmektedir. İlgili borç oranlarının aşılmış olması durumunda belediyelerin memurlarına sosyal denge tazminatı vermeleri söz konusu olamayacaktır. Verilmesi durumunda ise sorumlular hakkında kamu zararı tazmin edilmesi söz konusu olacaktır.

Borçlanmada sınır ve oranların aşılması ve alınması gereken izinlerin alınmadan borçlanma gerçekleştirilmesi her ne kadar mevzuata aykırı bir eylem ise de bu eylem kamu zararı doğuran bir eylem değildir başka bir ifade ile borçlanmada sınır ve oranların aşılması ve alınması gereken izinlerin alınmadan borçlanma gerçekleştirilmesi kamu zararı sonucunu doğurmamakla birlikte sorumlular açısından 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun görevi kötüye kullanma suçundan haklarında işlem yapılmasını gerektiren bir durumdur. Bu açıdan sorumlu kişi ve organların borçlanma gerçekleştirecekleri durumlarda mevzuat hükümlerine uygun hareket etmeleri hukuki açıdan sorun yaşamamaları açısından önem arz etmektedir.


İlgili Kanun:

Belediye Kanunu


Yorumlar