Zabıta ve İtfaiye Müdürü Kadrolarına Yapılacak Atamaların Görevde Yükselme Sisteminden İstisna Olup Olmadığı

  • Mevzuat Tarihi30.04.2020
  • KurumHalil MEMİŞ

UYARI: Makale’nin tamamına, sitemize üye girişi yaptıktan sonra ulaşabilirsiniz. Siteye üye değilseniz, lütfen ÜYE OL butonuna tıklayarak üye olunuz. Üyelik esnasında, girilen bilgilerin şüpheli olması halinde, üyeliğiniz silinecektir.

ZABITA VE İTFAİYE MÜDÜRÜ KADROLARINA YAPILACAK ATAMALARIN GÖREVDE YÜKSELME SİSTEMİNDEN İSTİSNA OLUP OLMADIĞI

Halil MEMİŞ[1]

MİARGEM Başkanı

 

1. Giriş

Bilindiği üzere, Zabıta Müdürü kadrolarının görevde yükselme sistemi dışında olduğu yönünde yaygın bir kanaat ve uygulama birliği oluşmuştur. Bu uygulama birliğinin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun temel ilkeleri olan kariyer ve liyakat ilkeleri çerçevesinde ne derece tutarlı olduğu tartışmasını saklı tutarak, bu uygulama birliği çerçevesinde başka bir konuyu tartışma konusu yapacağız. (Burada, Zabıta Müdürü için yapacağımız açıklamaların hepsi, İtfaiye Müdürü için de geçerlidir.)

Bu tartışma Sayıştay Temyiz Kurulunun muhtelif kararları üzerinden de değerlendirilecektir.

Bu kararların bir kısmında; zabıta müdürlüğü kadrosuna atanan iki yıllık yüksek okul mezununun, 657 sayılı Kanunun 68/B maddesindeki süre şartlarını taşıyor olmasına rağmen 4 yıllık yükseköğrenim mezunu olmamasından kaynaklı olarak ödenen özel hizmet tazminatı, gösterge, ek gösterge ve yan ödeme kalemlerinin fazla ödeme sayılmayacağı, bazılarında ise bu şekilde bir atamanın uygun olmayacağı belirtilmektedir. 

2. Hukuki Çerçeve

Belediye Zabıta Yönetmeliğinin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesi şu şekildedir: “Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.”

Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’in “Öğrenim düzeyi” başlıklı 5 inci maddesine göre, Devlet memurlarının; Müdür, Şube Müdürü, Başmühendis, Araştırmacı, Eğitim Uzmanı, Uzman, Müdür Yardımcısı, Çözümleyici ve bu düzeyde bulunan görevler ile daha üstü görevlere atanabilmeleri için en az dört yıllık yüksek öğrenim görmeleri şarttır.

Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesine göre de; müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;

1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak gerekmektedir.

Bu maddede, müdür ve şube müdürünün aynı şartlara tabi olduğunun altını çizmek istiyoruz. Konu değerlendirme ve sonuç bölümümüzde bu açıdan da analiz edilecektir.

Konumuz açısından referans alabileceğimiz önemli bir hükümde; Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’te bulunmaktadır. Anılan Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesine göre; 

“Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla; 

……

b) il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında,

…….

istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır.

Yönetmeliğin istisnaları arasında, mahalli idareleri ilgilendiren istisnalar ise şudur: 

a) 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59 uncu maddesinde belirtilen istisnai memurluklara, 

b) Kanunlar, tüzükler veya yönetmelikler çerçevesinde yardımcılık ya da stajyerlik dönemi sonunda öngörülen yeterlilik sınavı ve/veya tez aşamalarında başarılı olduktan sonra atanabilecek görevlere, 

c) Bu Yönetmelik kapsamında bulunan ve doktora öğrenimini bitiren personelden, atanılacak görev için aranan ve 6 ncı maddenin ikinci fıkrasına göre hesaplanan toplam hizmet süresine sahip olmaları ve mevzuatla aranan öğrenim şartını taşımaları kaydıyla uzman veya aynı düzeydeki görevler ile daha alt görevlere,

d) Avukat kadro veya pozisyonlarından hukuk müşaviri kadro veya pozisyonlarına, 

yapılacak atamalar.

Bu atamalarda anılan Yönetmelik hükümleri uygulanmaz. 

3. Değerlendirme

3.1. Zabıta Müdürü Kadrosunun Görevde Yükselmeye Tabi Olup Olmadığı

Bilindiği üzere kurumlar personelinin görevde yükselmeye ilişkin düzenlemelerini Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik hükümleri çerçevesinde ve bu Yönetmelik hükümlerine aykırı olmamak kaydıyla yapmak zorundadırlar.

Bu açıdan bakıldığında; mahalli idarelerle ilgili görevde yükselme yönetmeliğinin zabıta personelini kapsam dışında bırakması, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’te düzenlenen hükümlerin gözardı edilmesini gerektirmeyeceği,  öğrenim şartı ve sınav şartının uygulanmayacağı sonucunu doğurmamalıdır.

Öncelikle ifade etmeliyiz ki, görevde yükselme ve/veya kurumların atama yönetmelikleri açısından 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun atamaya ilişkin hükümleri dışındaki en üst normatif düzenleme, bahsi geçen Genel Yönetmeliktir. Bu nedenle, üst norm olarak, Genel Yönetmeliğe tüm diğer Görevde Yükselme Yönetmelikleri uygun olmak ve uygulamada Genel Yönetmelik referans alınmak zorundadır.

Bu nedenle, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’in neyi, nasıl düzenlediğine bakmamız gerekmektedir.

Yönetmelik 2 nci maddesinde, il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanacağı hükme bağlanmıştır.

Bu düzenleme ile anlatılmak istenen, detaylı açıklamaya gerek duyulmayacak kadar net ve tereddüt yaratmayan bir düzenlemedir.

Kısaca bu Yönetmeliğin, Yönetmelik kapsamında bulunan kurumlarda, dolayısıyla da belediyelerde müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları kapsadığı, dolayısıyla bunun doğal sonucu olarak bu tür atamaların görevde yükselme sınavları ile yapılması gerektiği sonucuna varmak, ortalama aklın gerektirdiği bir sonuç olacaktır.

Burada “görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atanma” ifadesi üzerinde durmak gerekmektedir. Kamu kurum ve kuruluşlarında hiyerarşik bir yönetim yapısı mevcuttur. Dolayısıyla bu yapının doğal sonucu olarak, bazı kadro ve unvanlar diğer kadro ve unvanlara göre üst konumundadır. Bu kadrolara, alt kadrolardan yapılacak atamalar görevde yükselme mahiyetinde bir atamadır. Yani, hiyerarşik olarak daha alt bir görevden, daha üst bir göreve atanma görevde yükselme mahiyetinde atanmadır.

Bu açıdan baktığımızda; belediyelerdeki kadroları yukarıdan aşağıya doğru hiyerarşik olarak kısaca şu şekilde sıralamamız mümkündür:

Sıra No

İdari Nitelikteki Birimler

Teknik Nitelikteki Birimler

Zabıta Teşkilatı

İtfaiye Teşkilatı

1

Müdür/Şube Müdürü

Müdür/Şube Müdürü

Müdür/Şube Müdür

Müdür/Şube Müdür

2

Şef, Uzman

Mühendis vb.

Zabıta Amiri

İtfaiye Amiri

3

Diğer Personel

Diğer Personel

Zabıta Komiseri

İtfaiye Çavuşu

Genel Yönetmelikteki hüküm çerçevesinde değerlendirecek olur isek; Şeflikten Müdürlüğe, diğer personel statüsünden Şefliğe, Mühendislikten Müdürlüğe, Zabıta Amiri iken Müdürlüğe, Zabıta Komiseri iken Zabıta Amirliğine, İtfaiye Amiri iken Müdürlüğe, İtfaiye Çavuşu iken İtfaiye Amirliğine atamaların “görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atanma” niteliğinde atamalar olduğuna şüphe yoktur. Çünkü, öncekilerin diğerine göre hiyerarşik olarak altta olma durumu vardır.

Peki, Genel Yönetmelik hangi atamaları görevde yükselme sınavlarının veya Yönetmelik hükümlerinin dışında tutmuştur? Konumuz açısından, yani belediyeler açısından yönetmelik 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59 uncu maddesinde belirtilen istisnai memurluklara, yani Özel Kalem Müdürü kadrolarına yapılacak atamalar görevde yükselme sistemine veya anılan Yönetmelik hükümlerine tabi değildir.

Dolayısı ile Genel Yönetmelik kendisi, bizatihi kapsamda olmayan atamaları yukarıda detayı ile belirttiğimiz üzere değerlendirmiştir. Bunun dışında bulunan Müdür ve altı atamaların tamamının Genel Yönetmeliğin kapsamında olduğu açıkken, Zabıta ve İtfaiye Müdürlüklerinin çok geniş bir yorumla, sırf özel yönetmeliklerdeki boşluklar nedeniyle görevde yükselme sistemine dahil olmadığını söylemek doğru olmayacaktır. Kaldı ki; özel yönetmeliklerin genel yönetmeliklere aykırı olmayacağı da, tespit edilmesi gereken diğer bir konudur.

3.2. Sayıştay Temyiz Kurulu Kararları Işığında Öğrenim Durumu Değerlendirmesi

Sayıştay Temyiz Kurulu kararlarına değinmeden önce şu tespiti yapmalıyız. Yukarıda da izah ettiğimiz gibi, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’te çerçevesi çizilerek yapılan düzenlemeler, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ve Belediye Zabıta Yönetmeliği’nde (hatta Belediye İtfaiye Yönetmeliği’nde) aynı şekilde ve net olarak düzenlenmediği için uygulamada ve yargı kararlarında farklı anlayışlar ortaya çıkmaktadır.

Esasında, bu her iki Yönetmelikte Zabıta Müdürü kadrolarının görevde yükselmeye tabi olmayacağına dair istisnai bir düzenleme yer almamakta, ortada doğrudan bir düzenleme olmadığından da boşluk doğmakta, uygulamada da Zabıta Müdürü kadrolarına yapılacak atamaların görevde yükselme sınavına tabi olmadığı çıkarımı yapılarak işlemler yürütülmektedir. Bu çerçevede; bazı Sayıştay kararları yaptığımız değerlendirme ile benzerlik taşımasına rağmen, bazıları bizim değerlendirmelerimize tamamen farklı olarak tecelli etmektedir. Hatta bu farklılık, aynı kurulda aynı konuda bile kendini gösterebilmektedir. Burada, Sayıştay Temyiz Kurulunun aynı olayda, birbirinden tamamen farklı olan temyiz başvurusu üzerine verdiği karar ile bu karara karşı karar düzeltme talebi üzerine verdiği kararı değerlendirme konusu yapacağız.

Olayımızda; iki yıllık yükseköğrenim mezunu bir memur, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan 657 sayılı Kanunun 68/B maddesi hükümleri esas alınarak Zabıta Müdürü kadrosuna atanmıştır. Bunun üzerine, Sayıştay dairesi ilgiliye yapılan özel hizmet tazminatı, gösterge, ek gösterge ve yan ödeme puanlarından kaynaklanan ödemelerin kamu zararı olduğuna karar vermiştir.

Bu karar sonucu yapılan Temyiz Başvurusu üzerine Sayıştay Temyiz Kurulunun aldığı 15.12.2015 tarih ve 41203 tutanak sayılı Kararı (Karara ulaşmak için tıklayınız.) ile iki yıllık yüksekokul mezununun asaleten atanma şartlarını taşımadığı halde zabıta müdürlüğü kadrosuna atanması usulsüz atama kabul edilerek, ilgiliye ödenen özel hizmet tazminatı, gösterge, ek gösterge ve yan ödeme kalemlerinin fazla ödendiği kanaatiyle kamu zararına neden olunduğunu belirtmiş ve tazmine karar verilmiştir.

Kararda, gerek Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik, gerek Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik ve gerekse Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin ilgili bazı hükümlerine yer verilerek “Bu mevzuat hükümlerine göre, konumuzla ilgili olmak üzere, Belediyelerdeki müdürlük kadrolarına atanabilmek için gerek Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik gerekse Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik te belirtilen şartların yerine getirilmesi gerekmektedir. Bu şartları en önemlisi de, aday memurların Yönetmelikte belirtilen genel ve özel şartları yerine getirmeleri, dört yıllık yüksekokul bitirmesi ve görevde yükselme sınavında başarılı olmalarıdır. Anılan Yönetmeliğin 21 inci maddesinde, zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemlerinin ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütüleceği belirtilmiş olmasına rağmen, Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 inci maddesindeki düzenlemeden anlaşılacağı üzere, bu düzenleme, zabıta müdürü ve daire başkanlığı dışındaki kadrolara yapılacak atamalarla ilgilidir. Dolayısıyla, zabıta müdürlüğü kadrosuna atanacak personelinde, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik ve Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik belirtilen genel ve özel şartları taşıması ve açılan sınavda başarılı olması gerekmektedir. Buna göre, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 5 inci maddesi ile Belediye zabıta müdürlüğü kadrosuna atanabilmek için, anılan Yönetmeliğin, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 7 nci maddesi ve Geçici 1 nci maddesi hükümlerinin birlikte değerlendirilmesiyle anlaşılacağı üzere, 18/4/1999 tarihinden sonrası için, fakülte veya dört yıllık yüksekokul mezunu olmak gerekmektedir.

…………’nın iki yıllık bir yüksek okul mezunu olması, yüksek okulu da 18.04.1999 tarihinden sonra bitirmiş olması nedenleri ile zabıta müdürlüğü kadrosuna asaleten atanması, asilde aranan şartları taşımadığından ve aynı zamanda da, bu atamanın yapılabilmesi için gerekli olan eğitim ve sınav şartları da yerine getirilmemiş olduğundan, mümkün görülmemektedir.” şeklinde karar verilmiştir.

Kararın özü şudur: Zabıta Müdürü kadrosuna atama yapılabilmesi için Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte öngörülen eğitim düzeyi ve görevde yükselme sınavı şartlarına uyulması gerekmektedir. Bu karar, “3.1. Zabıta Müdürü Kadrosunun Görevde Yükselmeye Tabi Olup Olmadığı” başlığı altında belirttiğimiz açıklamalarla örtüşen bir karardır.

Ancak; anılan bu karara karşı yapılan “karar düzeltme” başvurusu üzerine Temyiz Kurulu 5.4.2017 tarihinde 42935 tutanak numaralı kararı (Karara ulaşmak için tıklayınız) ile bu sefer sonucu itibariyle tamamen farklı bir karar vermiştir. 

Kararda; 15.12.2015 tarih ve 41203 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararından ve Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik ve Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin ilgili bazı maddelerine yer verildikten sonra; “Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden görüleceği üzere belediye zabıta teşkilatına ilişkin görevde yükselme şartları, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 15 ve Geçici 2 nci maddeleri ile özel bir yönetmeliğe bırakılmış, bu kapsamda çıkarılan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğinin 21 inci maddesi ile de zabıta teşkilatı anılan Yönetmelik dışında tutularak, zabıta teşkilatı hakkında Belediye Zabıta Yönetmeliğinin geçerli olacağı hüküm altına alınmıştır. Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 nci maddesi hükmü ile zabıta teşkilatının görevde yükselmeye ilişkin şartları belirlenmiş, ancak daire başkanları ve zabıta müdürleri sınav şartını da içeren 17 nci maddenin birinci fıkrası hükmü kapsamı dışında tutulmuşlardır. Diğer bir deyişle zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavında başarılı olma şartı getirilmemiş, ancak anılan maddenin ikinci fıkrasında yer alan hükümden daire başkanları ve zabıta müdürleri istisna tutulmamıştır. Söz konusu durum zabıta müdür kadrosuna atanabilmek için gerekli şartlara Yönetmeliğin 17 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer verildiğini göstermektedir. Bu doğrultuda söz konusu hükümlerden zabıta müdürü ve daire başkanı kadrolarına atanabilme şartlarının tespitinde Yönetmeliğin “Yönetmelikte hüküm bulunmayan haller” başlıklı 51 inci maddesine ihtiyaç bulunmadığı anlaşılmaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun konuya ilişkin “Derece Yükselmesinin Usul ve Şartları” başlıklı 68/B maddesinde; …………… denilmektedir. Zabıta müdürlüğü kadrosuna yapılan atama söz konusu madde hükmü doğrultusunda incelendiğinde; ………….’nın, 2200 ek göstergeli zabıta müdürü kadrosuna asaleten atandığı tarih olan 08.06.2012 tarihi itibarıyla zabıta müdürlüğünde 4 yıl 3 aylık hizmet süresi, iki yıllık yüksekokul mezunu olan aynı kişinin 657 sayılı Kanunun 68/B maddesinde öngörülen hizmet süresinin ise 13 yıl 7 ay olduğu, bu nedenle yapılan atama işleminin hukuka uygun olduğu görülmüştür.” şeklinde karar verilmiştir.

Kararın özü şudur: Zabıta Müdürü kadrosuna atama yapılabilmesi için Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte öngörülen eğitim düzeyi ve görevde yükselme sınavı şartlarına uyulması gerekmemekte, 657 sayılı Kanunun 68/B maddesindeki şartları taşımak yeterli görülmektedir. Bu karar, “3.1. Zabıta Müdürü Kadrosunun Görevde Yükselmeye Tabi Olup Olmadığı” başlığı altında belirttiğimiz açıklamalar ile örtüşmemektedir. 

Bu kararda katılmadığımız bir nokta da şudur: Kararda geçen “Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden görüleceği üzere belediye zabıta teşkilatına ilişkin görevde yükselme şartları, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 15 ve Geçici 2 nci maddeleri ile özel bir yönetmeliğe bırakılmış,” şeklindeki değerlendirmenin hukuki karşılığı yoktur. Kararda geçen Genel Yönetmeliğin 15 inci maddesi şu şekildedir: “Belediyeler ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki personel için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, ….., bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenler.” Bu maddedeki; “bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile …… bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenler.” ifadesini, Zabıta Müdürü için görevde yükselmeye tabi olmaz şeklinde yorumlamak ne derece mümkündür, bunu anlamak bizim açımızdan zordur. Burada kastedilen husus, “bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar” ifadesinden de anlaşılacağı üzere, öncelikle genel yönetmeliğin kapsamına girenlerle ilgili bazı şartların aranacağı ve sınavların yapılacağı, ancak kurumların bu sınavlarla ilgili usul ve esasları düzenleyebileceği hususudur. “Bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevler için yapılacak sınavlara” dendiğine göre, kapsamdaki herkes sınava tabi olacaktır. Bunun, olmayacağı şeklinde yorumlanması için düzenlemenin “bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile sınav yapılmayacakları” şeklinde bir düzenleme yapılması gerekirdi.

Yine kararda referans verilen geçici 2 nci madde şu şekildedir: “Belediyeler, il özel idareleri ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki memurların görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla İçişleri Bakanlığı tarafından Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden itibaren 6 ay içerisinde bir genel yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulur.” Bu maddede, genel Yönetmelik kapsamında olan hiçbir kadro için, hele hele Zabıta Müdürü için görüş alınarak, sınavdan istisna tutulacaklarını bırakın açıkça anlatan, ima eden bir ifade dahi yoktur. Hukuk nosyonu bulunan ve bu gibi Yönetmeliklerin hazırlanma çalışmasında bulunan herkes bilir ki, bir çok Yönetmelik hazırlanırken bir çok kurum ve kuruluştan görüş alınır, bu görüşler uygunluk görüşleridir. Yoksa, bir Yönetmelik hazırlanırken dayanağı olan Yönetmeliğe uymamak için görüş alınması mümkün değildir.

Bundan dolayı söz konusu Temyiz Kurulu kararına katılamadığımız gibi, hukuki olmadığını da düşünmekteyiz.

Zira bu karara ayrışık görüş bildiren üyenin karara katılmama gerekçesi de bunu göstermektedir: Ayrışık görüş şu şekildedir: “Ancak …………. zabıta müdürlüğü kadrosuna, Belediye Başkanının …………. tarih ve …………. sayılı atama onayı ile atanan ilgilinin bu atama işleminin belirtilen mevzuat hükümlerine uygun olmadığı anlaşılmaktadır. İlgilinin iki yıllık bir yüksek okul mezunu olması, yüksek okulu da 18.04.1999 tarihinden sonra bitirmiş olması nedenleri ile zabıta müdürlüğü kadrosuna asaleten atanması, asilde aranan şartları taşımadığından ve aynı zamanda da, bu atamanın yapılabilmesi için gerekli olan eğitim ve sınav şartları da yerine getirilmemiş olduğundan, mümkün görülmemektedir.”

Kısaca Sayıştay Temyiz Kurulu ilk zikrettiğimiz kararında, Zabıta Müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme esas ve usullerine tabi kılınması gerektiği, yani hem öğrenim durumu, hem de sınav şartlarını yerine getirmesi gerektiği ifade edilmiş, karar düzeltme üzerine verilen kararda ise Zabıta Müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme esas ve usullerine tabi olmadığı, 657 sayılı Kanunun 68/B maddesindeki öğrenim ve süre şartlarının yeterli olduğu belirtilmiştir.

5. Sonuç

Öncelikle, görevde yükselme sisteminin kamuda liyakat ve kariyer esaslarını tesis etmek amacıyla var olduğuna şüphe olmadığını, görevde yükselme mahiyetindeki tüm atamaların bu çerçevede değerlendirilmesi gerektiğini ön kabul olarak ortaya koymamız şarttır. Zaten, genel yönetmeliğin üzerine kurgulandığı mantıkta budur.

Devlet Memurları Kanunu’nun temel ilkeleri şunlardır:

- Liyakat

- Kariyer

- Sınıflandırma.

Bu üç ilkeyi göz önüne aldığımızda, kamu görevlerinin esas itibariyle yürütülen görevin gerektirdiği niteliklere ve eğitime sahip olması, meslek içerisinde de ilerleyerek en üst görevlere gelinmesi zorunludur. Konunun öncelikle bu çerçevede değerlendirilmesi gerekmektedir.

Sonuç itibariyle, Zabıta Müdürü kadrolarına yapılacak atamalar görevde yükselme usul ve esasları çerçevesinde yapılmalı ve gerek öğrenim düzeyi ve gerekse sınav şartlarının aranması gerekmektedir. Buna ilişkin gerekçelerimizi şu şekilde ifade etmemiz mümkündür:

a) Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğine göre müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamalar, görevde yükselme sınavları ile yapılması gerekmektedir.

Daha önce müdür, dengi veya daha üst bir görevde bulunmayanların Müdür kadrosuna, dolayısıyla da Zabıta Müdürü kadrosuna atanmalarının “görevde yükselme mahiyetinde” olduğunu ifade etmiştik.

Genel Yönetmelikte, belediyeler açısından buna getirilen tek istisna 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59 uncu maddesindeki “Özel Kalem Müdürü” kadrolarıdır.

b) Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin geçici maddelerinde, kapsamdaki kurumların yönetmeliklerini bu yönetmeliğe uygun hale getirecekleri ve/veya bu yönetmeliğe uygun olarak hazırlayacakları hükme bağlanmıştır. 

Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in 3 üncü maddesine göre; bu Yönetmelik, aynı zamanda Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır.

Dolayısıyla, normlar hiyerarşisini dikkate aldığımızda alt normun üst norma aykırı olması, onun dışında bir düzenleme getirmesi, hatta onun istisnalarını genişletmesi mümkün değildir. Bu açıdan baktığımızda, gerek Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik, gerekse Belediye Zabıta Yönetmeliği, genel yönetmeliğe aykırıdır. Diğer bir ifade ile genel yönetmelikte düzenlenen hususları tam olarak düzenlememiş, boşluk bırakmıştır. Genel yönetmelik, istisnaları düzenlemiştir. Genel Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanması zorunlu olan diğer yönetmeliklerin, genel yönetmelikle çerçevesi çizilen hususlar dışında istisna belirlemesi mümkün değildir. Bu açıdan bakıldığında, esas itibariyle inceleme konusu yaptığımız husus ile ilgili bir istisna da getirilmemiş, istisna uygulamayla oluşturulmuştur.

Bu nedenle, en doğru tabir görevde yükselme esaslarına uyulmaması yönündeki uygulama genel yönetmeliğe aykırıdır.

c) Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ve Belediye Zabıta Yönetmeliği’nde, zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme sınavına tabi olmadığına dair hiçbir düzenleme mevcut değildir. Sadece, Zabıta Yönetmeliğinde, yönetmelik kapsamında yapılacak görevde yükselme sınavlarından, zabıta müdürü kadrosu ayrık tutulmuştur. Bu ayrık tutma, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı anlamına gelmemektedir. 2. maddede belirttiğimiz istisnaya ilişkin düşüncemiz burada da geçerlidir.

d) Zabıta Müdürü kadrosuna yapılacak atamaların, görevde yükselme sınavına tabi olmadığı yönündeki tezler üzerinden giderek bazı sorgulamalar yapmamız gerekmektedir. 

d1) Büyükşehir Belediyelerindeki Zabıta Şube Müdürü kadrosu ile diğer belediyelerdeki Zabıta Müdürü kadroları, tüm mali hakları açısından aynıdır. Aynı zamanda, Müdür ve Şube Müdürü kadroları, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik açısından aynı düzeydedir ve bunlar için sınava kabul ve atanma şartları aynıdır.

Diğer belediyelerdeki Zabıta Müdürü kadrosuna, görevde yükselme sınavı için aranan şartlara tabi olmadan, sadece 657 sayılı Kanunun 68/B maddesi hükümleri çerçevesinde yapılacak bir atama ile Müdür kadrosuna asaleten atanan bir kişi, bu unvanı kazanılmış hak olarak elde etmektedir. Böylelikle bu kişilerin, aynı veya başka belediyedeki görevde yükselme sınavına tabi olan bir Müdür veya Şube Müdürü kadrosuna sınavsız atanma hakları ortaya çıkmaktadır. 

Varsayalım ki, memur kadrosunda iken bu şekilde Zabıta Müdürü kadrosuna atanan ve 2 yıllık yüksek okulu 18.4.1999 tarihinden sonra bitiren kişi, aynı veya başka bir belediyede Mali Hizmetler Müdürü olarak atanabilecek midir? Zabıta Müdürü kadrosuna asaleten atandığına göre, atanabilmesi gerekmektedir. Halbuki Mali Hizmetler Müdürü kadrosuna atanabilmek için, öncelikle 4 yıllık yükseköğrenim bitirmiş olmak, Şef kadrosunda belli bir süre çalışmış olmak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68/B maddesindeki süre şartlarını taşımak gerekmektedir. Halbuki, örneklendirdiğimiz kişi şef kadrosunda belli bir süre çalışmamış ve 4 yıllık okul mezunu da değildir. Yani, bu Müdürlük için öngörülen şartları tutmamaktadır. Yorum size ait!

d2) Uygulamada, yönetmeliklerin tanımadığı bir istisnayı Zabıta Müdürü için tanıyarak şöyle bir algı yaratılmıştır. Zabıta Müdürü istisnai müdür olarak değerlendirilir. Bu tamamen yanlış ve Kanun dışıdır. İstisnai memuriyet kadroları, 657 sayılı Kanunun 59 uncu maddesinde sayılmıştır.

d3) Bu şekilde, yönetmelikteki sınav ve öğrenim durumu şartlarını taşımadan, genel yönetmeliğe de aykırı olarak, atama yapılabilmesinin önünü açmak, diğer Müdür kadroları için yapılacak görevde yükselme sınavlarını gereksiz kılacaktır. Bu şekilde yapılabileceğini kabul ettiğimiz takdirde, hiçbir belediyenin görevde yükselme sınavı açmaması durumuyla karşı karşıya kalırız. Herhangi bir Müdür kadrosuna; iki yıllık yükseköğrenim mezunları dahil istediğimiz kişiyi, 657 sayılı Kanunun 68/B maddesindeki şartları taşıması kaydıyla, hülle yapmak suretiyle ve muvazaalı olarak Zabıta Müdürü (aynı mantıkla İtfaiye Müdürü) olarak atamak suretiyle, hiçbir süreye de tabi olmadan oradan alarak naklen ve asaleten atayabiliriz. Böyle bir kabul, lise mezunu bir kişiyi 4 ve 3 üncü dereceleri kazanılmış hak olarak elde ettiği takdirde, aynı dereceden Zabıta ve İtfaiye Müdürü kadrolarına, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 76 ncı maddesine göre atamanın da yolunu açmış olacaktır.

Bu şekilde Zabıta Müdürü (ve tabiiki İtfaiye Müdürü) kadrosu bulunan bir belediye, anılan Müdürlükleri, diğer Müdürlüklere geçiş için, tabir caiz ise “geçici ikametgah müdürlüğü” şeklinde kullanabilir. Bir yıl içerisinde, 657 sayılı Kanunun 68/B veya 76 ncı maddesi esasları çerçevesinde şartları tutan 12 kişiyi, önce bu kadrolara atayıp sonrasında diğer Müdür kadrolarına asaleten aktarabilir. Hatta, Zabıta Müdürü kadrolarından, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in 20 inci maddesindeki “Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde, en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, aranan şartları taşımaları kaydıyla, bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan “yönetim”, “araştırma, planlama ve savunma hizmetleri” hizmetleri gruplarında gösterilen kadrolara sınavsız atanabilir. Bu Yönetmelik kapsamındaki diğer kadrolara sınavsız atanmak için altı ay çalışmış olmak şartı aranmaz.” hükmünü kıyasen uygulayarak Şef ve diğer kadrolara da görevde yükselme sınavına tabi olmadan, 657 sayılı Kanunun atamaya ilişkin genel hükümlerine göre asaleten atayabiliriz.

Kısaca; böyle bir kabul terazinin ayarını iyice bozacak, Yönetmelikler delinerek kastı aşan uygulamalar oluşacak ve görevde yükselme yönetmeliklerin tamamı gereksiz hale gelecektir. 

Sonuç itibariyle;

1. Görevde yükselme mahiyetindeki atamalarda uygulanması gereken Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğinde öngörülmeyen bir istisnayı alt düzeydeki normatif düzenlemelerde yapamayız ve bu nedenle Zabıta Müdürü kadrolarına görevde yükselme öngörmeyen tüm düzenlemeler ve uygulamalar, genel yönetmeliğe aykırıdır. Eğer, Zabıta Müdürü kadrolarının görevde yükselmeye tabi olmaması düşünülüyor ise, bu konuda Genel Yönetmeliğe istisnai bir hüküm konmalıdır.

2. Eğer 1 inci maddedeki düzenleme yapılmayacak ise, en kısa sürede Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te bir düzenleme ile Zabıta Müdürü unvanları açık bir şekilde görevde yükselmeye tabi tutulmalıdır. Benzer düzenleme, tüm tereddütleri ortadan kaldıracak şekilde, Belediye Zabıta Yönetmeliğinde de yapılmalıdır.

Bilinmelidir ki, Zabıta Müdürü kadrolarına atamanın görevde yükselme sınavlarına tabi olmayacağı yönündeki düzenleme sadece genel yönetmelikte yapılabilir.

Zabıta Müdürü ve tabii ki İtfaiye Müdürü kadrolarını bu şekilde görevde yükselme sistemi dışında tutmak ve/veya bir çok uygulamada olduğu gibi hukuki ve yasal olmayan bu uygulama yönetmelikte bir düzenleme yapılarak yasal duruma getirilmeye çalışıldığı takdirde, yukarıda belirttiğimiz üzere görevde yükselme yönetmelikleri anlamsız kalacak, tesis edilmeye çalışılan kariyer ve liyakat sistemi dinamitlenmiş olacaktır.

Nihai olarak; Zabıta Müdürü kadrolarına yapılacak, görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamalarda Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğinde öngörülen öğrenim düzeyi ve görevde yükselme sınavına ilişkin esaslara uyulmaması hukuki değildir. Hukuki olmadığı gibi adil de değildir. Aynı zamanda, bu kadronun görevde yükselme sınavına tabi olmayacağına dair bir düzenleme olmadığı için kanuni de değildir.

Bu konuda daha önce yazdığımız “İtfaiye ve Zabıta Müdürlüklerine Atamalar, Görevde Yükselmeye Tabi (Mi)?” başlıklı makalemize de ulaşabilirsiniz.


[1] Manisa Büyükşehir Belediyesi E. Genel Sekreteri

İçişleri Bakanlığı E. Mahalli İdareler Başkontrolörü

Doğu Kdz. Belediyeler Birliği E. Genel Sekreteri

https://twitter.com/HalilMemisTR


İlgili Kanun:

Devlet Memurları Kanunu


Yorumlar