Türk Mahalli İdare Sistemine Etkileri Bakımından 6360 Sayılı Kanun

Dr. Hasan Hüseyin CAN

Giriş

Yapılan son yasal düzenlemeler kapsamında Türk mahalli idare sistemi, özellikle büyükşehir belediyeleri ve il özel idareleri bakımından yeni bir sürece girmiştir. Bu süreç, 06.12.2012 tarih ve 28489 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 6360 sayılı Kanunla uygulamaya geçmiştir.

Söz konusu Kanun henüz bütünüyle yürürlüğe girmemiş olup, 2014 mahalli idareler seçimiyle birlikte bütün hükümleriyle işlerlik kazanacaktır. Bu Kanunla, birçok belde belediyesinin ve köyün tüzel kişiliği kaldırılarak mahalleye dönüştürülmekte, mevcut büyükşehirlere ilave olarak 13 yeni büyükşehir belediyesi kurulmaktadır. Bu Kanun ile daha önce kurulmuş olan ve yeni kurulan büyükşehirler de dâhil olmak üzere 29 ilde il özel idarelerinin tüzel kişiliği kaldırılmıştır.

Kanunun çok önemli bir etkisi de il mülki sınırının büyükşehir belediye sınırı olarak kabul edilmesidir. Dolayısıyla, il sınırları içinde büyükşehir belediyeleri genel yetkili mahalli idare haline gelmiştir. Kanunun düzenlediği önemli bir husus da küçük ölçekli belediyelerin tüzel kişiliğinin kaldırılması ve bu belediyelerden nüfusu 2000’in altına düşenlerin köye dönüştürülmesidir.  Bu yasanın ortaya koyduğu düzenlemeler, özellikle büyükşehir sistemi ve bütünüyle Türk mahalli idare sistemine etkileri bakımından ele alınmıştır.  

1. Türk belediye sisteminde büyükşehir uygulamasının tarihi seyri

Ülkemizdeki büyükşehir belediye uygulamasının anayasal temeli 1982 Anayasasının 127 nci maddesinde yer alan, “Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir”. Hükmüne dayanmaktadır. Ancak, bu konudaki ilk uygulamalar, 1982 Anayasası kabul edilmeden askeri idare döneminde yani 12 Eylül 1980’den sonra başlamıştır. Bu kapsamda, İstanbul ve İzmir illerinin içinde ve civarında bulunan belediyelerin tüzel kişilikleri kaldırılarak şube haline dönüştürülmüş, bu illerin belediyeleri mahalli kamusal hizmetlerden sorumlu hale getirilmiştir. Benzer uygulamalar diğer bazı illerde de yapılmıştır.

Bu alandaki yasal düzenlemelere bakıldığında; 1981 yılında Büyük Şehirlerin Yakın Çevresindeki Yerleşim Yerlerinin Ana Belediyelere Bağlanmaları Hakkında 2561 sayılı Kanunun çıkarıldığını, bunu müteakip 2680 sayılı Yetki Kanununa istinaden çıkarılan KHK ile büyük şehir belediye yönetimlerinin şekillendirildiğini, 25 Mart 1984 günü yapılan mahallî idare seçimleri ile İstanbul, Ankara ve İzmir’de büyük şehir belediyelerinin kurulduğunu görüyoruz.

İzleyen süreç dâhilinde, Adana, Bursa, Gaziantep, Konya ve Kayseri illerinde büyükşehir belediyeleri teşkil edilmiştir. 1984 yılında 195 sayılı KHK yürürlüğe girmiş ve aynı yıl 195 sayılı KHK yerini, Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında 3030 sayılı Kanuna bırakmıştır. 3030 sayılı Kanun 2004 yılına kadar yürürlükte kalmıştır. Şu anda yürürlükte olan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ise 2004 yılında yürürlüğe girmiştir.

2.  Büyükşehir belediyelerinin hukuki niteliği

5216 sayılı Kanuna göre büyükşehir belediyesi; en az üç ilçe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; idarî ve malî özerkliğe sahip, karar organı seçmenlerce seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişiliğidir. Ancak, 6360 sayılı Kanunla getirilen ve 2014 yılı mahalli idareler seçimleriyle birlikte yürürlüğe girecek olan tanıma göre büyükşehir belediyesi: Sınırları il mülki sınırı olan ve sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri arasında koordinasyonu sağlayan; idarî ve malî özerkliğe sahip olarak kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisidir.

Bu yeni tanımda büyükşehir belediyesinin sınırlarının il mülki sınırı olması yeni ve önemli bir hukuksal niteliktir. 6360 sayılı Kanunun öngördüğü düzenleme çerçevesinde, belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10.000 metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusu 750.000'den fazla olan il belediyeleri, fizikî yerleşim durumları ve ekonomik gelişmişlik düzeyleri de dikkate alınarak, kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilecektir.

3. Yeni büyükşehir sisteminin idari niteliği

6360 sayılı Kanunun öngördüğü büyükşehir belediyesi sistemi idari yapımızda önemli değişikliklere yol açmıştır. Daha önce nüfus yoğunluğu, yerleşim yerlerinin doğal yakınlığı ve bitişen sınırlar, hizmet sunumundaki doğal yakınlık ve birliktelik esas alınarak “il sınırının büyükşehir sınırı” olmasına dayanan temel ilke, yeni düzenleme ile göz ardı edilmiştir. Getirilen düzenlemede “coğrafi alan” yaklaşımı benimsenmiştir. Yani bir coğrafi alanda ve mülki sınır içinde olmak büyükşehir belediyesi için yeterli bir şart olarak görülmüştür. Dolayısıyla sistem, belediye idaresinden ziyade, alan yönetimine dönüştürülmüştür.

Bu idari sistemde nüfusun belli alanlarda yoğunlaşmış olmasının, yerleşim yerleri arasındaki doğal bağlantının ve coğrafi ilişkinin belirleyiciliği söz konusu değildir. Bu yaklaşımda, bir il mülki sınırı içinde tek bir yerel idari otoritenin başat yetkiye sahip olması esas alınmıştır. Çünkü hem 5216 sayılı Kanun hem de 6360 sayılı Kanun kapsamında büyükşehir belediyesine verilen yetkiler tam ve münhasırdır. Hatta bazı alanlarda, tek belirleyici ve karar verici büyükşehir belediyesidir, imar denetimi, ulaşım koordinasyonu ve altyapı alanındaki yetkiler gibi. Yine bu sistemde, hiçbir idari birimin ayrıcalığı da kalmamıştır. Nitekim bu güne kadar tüzel kişiliği korunan büyükşehir sınırları dâhilindeki orman köyleri mahalleye dönüştürülmüş ve köy yapılarına bütünüyle son verilmiştir. Anayasamızın 127 nci maddesine istinaden ayrı bir yerel yönetim birimi olan il özel idareleri de tüzel kişiliğini kaybetmiştir.

4. 6360 sayılı Kanunun Türk mahalli idare sistemine etkileri

Büyükşehir sistemini düzenleyen 6360 sayılı Kanun, sadece büyükşehir sınırlarını il mülki sınırına genişletmekle kalmamış, Türk mahalli idare sisteminde ve dolaylı olarak da merkezi idarenin taşrada kullanacağı yetkilerde yeni bir düzen ihdas etmiştir. Kanunun Ülkemizin idare sistemine etkileri aşağıdaki şekilde özetlenebilir:

4.1. Bazı mahalli idarelerin ve mahalli idare birliklerinin tasfiyesi öngörülmüştür. Büyükşehir belediyelerinin bulunduğu illerin mülki hudutları dâhilinde; il özel idaresi, belde belediyesi ve köy idareleri olarak örgütlenmiş olan yerel yönetimlerin tüzel kişilikleri 2014 mahalli idare seçimleriyle birlikte sona erecektir. Bu idarelerin oluşturduğu mahalli idare birlikleri de tasfiyeye tabi tutularak tüzel kişililerini kaybedecektir. Özellikle il özel idarelerinin ve köylere hizmet götürme birliklerinin tasfiyeye tabi tutulması, kırsal alana hizmet sunan idari yapıların sürdürülebilirliği açısından dikkatle izlenecek etki ve öneme sahiptir.  

4.2. Belediyelere yeni görev ve harcama alanları oluşturulmuştur. 6360 sayılı Kanun, gerektiğinde belediyeler tarafından amatör spor kulüplerine nakdi yardım yapılmasını öngörmüştür. Keza, yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya derece alan sporcuların yanı sıra; teknik yönetici, antrenör ve öğrencilere belediye meclis kararıyla ödül verilmesi de düzenleme altına alınmıştır. Ancak belediyelerin sporu teşvik amacıyla yapacakları nakdî yardım bir önceki yıl genel bütçe vergi gelirlerinden belediyeleri için tahakkuk eden miktarın binde yedisini geçemeyecektir. Gerektiğinde mabetler için bina ve tesislerinin yapılması ile onarılması konusunda belediyelerin harcama yapması mümkün hale gelmiştir. Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin tarım ve hayvancılığı desteklemek amacıyla her türlü faaliyet ve hizmette bulunabilmesi de yeni ihdas edilen görevler arasındadır.

4.3. Belediyelerin ücretsiz hizmet sunumunda 4736 sayılı Kanun hükümleri dışına çıkılmıştır. Bilindiği gibi, 4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 1 inci maddesine göre, il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelerin ürettiği mal ve hizmet bedellerinde işletmecilik gereği yapılması gereken ticarî indirimler hariç herhangi bir kişi veya kuruma ücretsiz veya indirimli tarife uygulanmaması esas olup, bu hükmünden muaf tutulacak kişi veya kurumları tespit etmeye Bakanlar Kurulu yetkilidir. Ülkemizde, ücretsiz veya indirimli kamu hizmeti sunulmasındaki temel tarife kuralları 4736 sayılı bu Kanunla düzenlenmiştir. 

Ancak, 6360 sayılı Kanun, kamu kurumlarının ürettiği hizmetlerin ücretsiz olarak sunumu için Bakanlar Kurulu kararı alınmasına dair genel kuralı ve uygulamayı devre dışı bırakarak, mabetlere belediye meclis kararı ile ücretsiz veya indirimli su verilmesini öngörmüştür. Dolayısıyla, Bakanlar Kurulu yerine belediye meclisleri ikame edilmiştir.

4.4.  Büyükşehir belediyelerinin yurtdışı ortak proje giderleri için harcama yapması hususu yeniden düzenlenmiştir. 5216 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinde yer alan, “Kamu yararı görülen konularda yurt içi ve yurt dışı kamu sektörü, özel sektör ve sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri” yapabileceğine dair hüküm, Anayasa Mahkemesinin, E: 2004/79, K: 2007/6 sayılı kararı ile Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmişti.

Bu husus, 6360 sayılı Kanunla yeniden düzenlenerek; 5216 sayılı Kanunda büyükşehir belediyesine verilen görevlerle sınırlı olarak, yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kuruluşlar ve sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderlerinin, büyükşehir belediyesi bütçesinden ödenmesine imkân verilmiştir. 5216 sayılı Kanunda yapılan bu değişikliğin, Anayasa Mahkemesinin verdiği iptal kararının gerekçesiyle tam olarak örtüşmediği de görülmektedir. Çünkü Anayasa Mahkemesi, belediye kaynaklarının mahalli müşterek ihtiyaçlar için harcanmasının genel kural olduğuna vurgu yapmıştır.

4.5. Büyükşehir belediyesinin bazı görevleri ilçe belediyelerine devredilmiş ve büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasında ortak görev alanı oluşturulmuştur. 5216 sayılı Kanunun ilk düzenlemesindeki hükme göre; afet riski taşıyan veya can ve mal güvenliği açısından tehlike oluşturan binaları insandan tahliye etmek ve yıkmak konusundaki görev büyükşehir sınırları içinde büyükşehir belediyelerine tevdi edilmişti. 6360 sayılı Kanun, afet riski taşıyan veya can ve mal güvenliği açısından tehlike oluşturan binaları tahliye etme ve yıkım konusunda ilçe belediyelerini görevli kılmıştır. Bu binaların yıkılması konusunda büyükşehir belediyelerine verilen görev ise, ilçe belediyelerinin talep etmesi halinde kendilerine her türlü yardım ve desteğin verilmesi şeklindedir.  

6360 sayılı Kanunun diğer bir düzenlemesi ise; terminal ve otopark yapımının, mezarlık alanı tespitinin, defin hizmetlerinin yürütülmesinin, toptancı hal ve mezbahaya ilişkin görevlerin, temizlik hizmetleri ile adres ve numaralandırmaya dair vazifelerin gerektiğinde, büyükşehir belediye meclisi kararına istinaden ilçe belediyelerine devredebileceği veya büyükşehir ilçe belediyeleri ile birlikte yapılabileceğine dairdir.  

Büyükşehir dâhilindeki ilçe belediyelerinin imar mevzuatı uyarınca otoparkla ilgili olarak elde ettiği gelirler, tahsilini müteakip 45 günde, büyükşehir belediyesine aktarılacak ve aktarılan meblağ, münhasıran otopark arsa ve yapımı için kullanılacaktır. Görüldüğü gibi, 6360 sayılı Kanunun ihdas ettiği bazı hükümler, büyükşehir belediyesi dâhilindeki işlerin yürütülmesinde esnek bir yapıyı ve koordinasyonu mümkün kılmaktadır.

4.6. Elektronik haberleşme istasyonları kurulması için belediyelere ücret ödenmesi öngörülmüştür. 6360 sayılı Kanun, kuruluş hakkına sahip elektronik haberleşme istasyonları için, ücret karşılığında belediyelerden yer seçim belgesi alınmasını zorunlu hale getirmiştir. Yer seçim belgesi, kent ve yapı estetiği ile elektronik haberleşmenin gereği dikkate alınarak verilecektir. Alınacak ücret Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca belirlenecek olup, 20 günde verilmeyen belgenin verilmiş sayılacağı esası getirilmiştir. Bu hüküm dikkate alındığında, düzenlemenin asıl maksadının kent estetiğinin gözetilmesinden ziyade belediyelere gelir yaratılması olduğu görülüyor. Bu yetki, büyükşehir sınırları içinde münhasıran büyükşehir belediyeleri tarafından kullanılacaktır.

4.7. Yol harcamalarına katılım payı konusunda belirsizlik yaratılmıştır. Bilindiği gibi, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununa göre; yol harcamalarına katılma payı, kanalizasyon harcamalarına katılma payı, su tesisleri harcamalarına katılma payı ve yol harcamalarına katılma payının tahsil edilmesi zorunlu idi.

6360 sayılı Kanun, bu katılım paylarından, yol harcamalarına katılma payının tahsilini ihtiyari hale getirmiştir. Yani isteyen belediye bu payları tahsil edecek, isteyen tahsil etmeyecek; isteyen belediye istediği yer için pay tahsili yapacak, istediği yer için yapmayacak. Bu durum hukuki eşitlik, hukuk güvenliği, hizmet istikrarı, objektif idari uygulama ilkesi gibi birçok açıdan sakınca yaratacaktır. Hizmet uygulamalarının isabeti bakımından, belediye idarelerinin birçok işleminin dava konusu olması kaçınılmaz hale gelecektir.

4.8. Gelişmişlik endeksinin uygulanması ve denkleştirme ödeneğinin dağıtımındaki adaletsizlik düzeltilmiştir. 6360 sayılı Kanunun ihdas ettiği hükümler kapsamında, gelişmişlik endeksinin uygulanması ve denkleştirme ödeneğinin dağıtımındaki esaslar yeniden düzenlenmek suretiyle, bu alanlarda yaşanan adaletsiz paylaşıma son verilmiştir.

Gelişmişlik endeksinin dağıtılması bakımından ihdas edilen düzenlemeye göre, endeks esasıyla dağıtılacak pay bakımından, Kalkınma Bakanlığı tarafından tespit edilen en son veriler esas alınacaktır. Bu endeksin kullanımında, belde belediyeleri için bağlı bulunduğu ilçenin endeks değeri uygulanmak üzere, il, ilçe ve belde belediyeleri gelişmişlik katsayılarına göre en az gelişmiş olandan en çok gelişmiş olana doğru ve eşit nüfus içeren beş gruba ayrılacak ve eşitliği bozan ilçe, denge kurulacak şekilde beldeleriyle birlikte bir önceki gruba veya bir sonraki gruba ilave edilecektir. Bu esasa göre belirlenen miktarın yüzde 23’ü birinci gruba, yüzde 21’i ikinci gruba, yüzde 20’si üçüncü gruba, yüzde 19’u dördüncü gruba ve yüzde 17’si beşinci gruba tahsis edilecektir. Bu tahsisatın, her grup içinde, gruba giren belediyelerin nüfuslarına göre dağıtılması öngörülmüştür. 

Denkleştirme ödeneğinin dağıtılması da yeniden düzenlenmiştir. Bu çerçevede, kesinleşmiş en son genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının binde biri Maliye Bakanlığı bütçesine nüfusu 10.000’e kadar olan belediyeler için kullanılmak üzere denkleştirme ödeneği olarak konulacaktır. Maliye Bakanlığı, bu ödeneği, mart ve temmuz aylarında iki eşit taksit hâlinde dağıtılmak üzere, İlbank A.Ş. hesabına aktaracak ve İlbank A.Ş., hesabına aktarılan ödeneğin yüzde 65’ini eşit şekilde, yüzde 35’ini ise nüfus esasına göre dağıtılacaktır.

4.9. Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları kurulmuştur. 6360 sayılı Kanun uyarınca il özel idarelerinin kaldırıldığı büyükşehirlerde valilikler bünyesinde kurulan bu birimler, bazı hizmetlerin yürütülmesinde merkezi idarenin ildeki birimi olarak görevlendirilmiştir. Ancak bu birimlerin fonksiyonel olması için, istikrarlı ve sürekli bir gelire sahip olması ile tüzel kişiliğe kavuşturulması önem taşımaktadır.

4.10. İşyeri ruhsatlandırılmasındaki genel kurala istisna getirilmiştir. Bilindiği gibi 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununa göre, işyerlerinin ruhsatlandırılmasındaki genel ve münhasır yetki yerel yönetimlere aittir. 6360 sayılı Kanunun öngördüğü düzenlemeye istinaden, il özel idarelerince kullanılan bazı ruhsatlandırma yetkileri valiliklere devredilmiştir. Bu çerçevede, 3213 sayılı Maden Kanunu uyarınca maden işletmelerinin ruhsatlandırılmasına dair yetki ve görevler ile 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanununa göre verilen jeotermal kaynaklar ve doğal mineralli sular ruhsatına ilişkin yetki ve görevler, il özel idarelerinin tüzel kişiliğinin kaldırıldığı illerde valiliklerce yürütülecektir.

4.11. Belediyelerin derneklerle işbirliğinde yeni esaslar benimsenmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanununun 75 inci maddesi uyarınca belediyeler; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan dernekler, Bakanlar Kurulunca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ve 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu kapsamına giren meslek odaları ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilecektir.

6360 sayılı Kanunun öngördüğü düzenleme bağlamında, kamu yararına çalışan dernekler ile Bakanlar Kurulunca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar haricindeki diğer dernek ve vakıflarla ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilmek için mahallin en büyük mülki idare amirinin izninin alınması öngörülmüştür. Böylece, belediyelerin dernek ve vakıflarla işbirliği yapılmasına dair esaslara kısıtlama getirilmiştir.

Sonuç

Türk mahalli idare sisteminde köklü değişiklikler yaratan 6360 sayılı Kanun, genel bütçe vergi gelirlerinden mahalli idarelere verilen payların dağıtımı başta olmak üzere, daha birçok değişiklikler ihdas etmiştir.

Tüzel kişiliği kaldırılan; il özel idareleri, belediyeler ve köylerin tasfiyesi ile bu idarelerin personeli, hak, alacak ve borçları için etraflı düzenlemeler de getirilmiş; bu kurumların yapacağı tasarruflar kısıtlama altına alınmış veya onaya tabi hale getirilmiştir.

• On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (Kanun No: 6360)