BELEDİYE MECLİS ÜYELERİNİN YETKİ SINIRLARI, GÖREV ANLAYIŞI VE İDARİ MÜDAHALELERİN HUKUKİ DEĞERLENDİRİLMESİ

Halil MEMİŞ

Giriş

Belediye meclis üyeleri, yerel demokrasinin temel aktörlerinden biri olarak, halkın temsilcisi sıfatıyla belediyelerin karar alma süreçlerinde önemli bir rol üstlenmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu ile sınırları belirlenmiş olan bu görev, yalnızca temsil değil; aynı zamanda hukuk devleti ilkeleri, kurumsal işleyişe sadakat ve kamu yararını önceleme sorumluluğu çerçevesinde icra edilmelidir. Ancak uygulamada, meclis üyelerinin bu çerçevenin dışına çıkarak, yürütme organının yetkilerine müdahale ettikleri, idari karar süreçlerine doğrudan etki etmeye çalıştıkları ya da belediye personeli ile yönetim arasındaki hiyerarşiyi zedeledikleri örneklere sıklıkla rastlanmaktadır.

Bu durum, yalnızca yetki ihlali anlamına gelmemekte; aynı zamanda kamu hizmetinin tarafsızlığına, kurumsal düzenin sürekliliğine ve halkın yerel yönetime olan güvenine zarar vermektedir. Bu bağlamda çalışmada, belediye meclis üyelerinin görev sınırları, bireysel ve kolektif yetki çerçevesi, etik sorumlulukları ve idari yapı içerisindeki konumları hem mevzuat hükümleri hem de kurumsal etik ilkeleri ışığında ele alınacaktır. Ayrıca, meclis üyelerinin personel üzerinden veya doğrudan yürütme organına yönelik müdahalelerinin doğurduğu hukuki ve yönetsel sonuçlar, somut örneklerle değerlendirilecektir.

Çalışmanın amacı, belediye meclis üyelerinin rolünü doğru bir hukuki zemin üzerine oturtmak, görev tanımlarını belirginleştirmek ve idari yapıyla sağlıklı bir denge kurulmasına katkı sunmaktır. Bu kapsamda, yalnızca mevzuat hükümleri değil, aynı zamanda iyi yönetişim ilkeleri ve kamu etiği ekseninde değerlendirmeler yapılacaktır.

1. Kurumsal Sadakat ve Görev Tanımının Doğru Konumlandırılması

Belediye meclis üyeleri, Türkiye'de yerel yönetimlerin karar alma süreçlerinde görev yapan ve halk tarafından doğrudan seçilen kamu görevlileridir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 17 ve 18 inci maddeleri uyarınca, belediye meclisi; belediyenin karar organı olup, stratejik planların, bütçelerin, yönetmeliklerin ve yatırım kararlarının kabul edildiği kolektif bir yapıdır. Bu yönüyle meclis üyeleri, belediye yönetiminin dışında değil, bizzat içinde yer alan, kamu tüzel kişiliğinin ayrılmaz unsurlarıdır.

Dolayısıyla, meclis üyelerinin konumunu; “muhalif bir organ”, “idari denetim yetkisi olan bir yapı” ya da “yürütmeden bağımsız bir siyasi güç odağı” olarak değerlendirmek, hukukî bakımdan hatalı bir yaklaşımdır. Meclis üyeleri, halkın iradesini temsilen görev yapmalarına rağmen, belediyenin diğer organları gibi kamu yararını esas alan bir bütünün parçası olarak hareket etmekle yükümlüdür. Bu bütünlük içinde, belediye başkanı yürütmenin, meclis ise karar alma sürecinin ana aktörüdür; her iki yapı da belediye tüzel kişiliği içinde yer almakta ve aynı hedefe yönelmiş kamusal sorumluluğu paylaşmaktadır[1].

Ancak uygulamada, bazı meclis üyelerinin belediye başkanına ya da idareye karşı “karşıt pozisyon” benimseyerek, belediye teşkilatını siyasi rekabetin nesnesi haline getirdiği gözlemlenmektedir. Özellikle meclis toplantılarında, idari kararların sistematik olarak engellenmesi, belediye personeli üzerinden yürütmeye baskı kurulması ya da kamuoyu nezdinde belediye başkanlığının itibarsızlaştırılmasına yönelik açıklamalarda bulunulması gibi davranışlar, kurumsal sadakatin açık ihlali niteliği taşımaktadır.

Kurumsal sadakat, kamu görevlilerinin görev yaptıkları kuruma, onun misyonuna ve kurumsal değerlerine bağlılık göstermeleri anlamına gelir. Bu bağlılık, eleştiriden ya da farklı görüşlerden tamamen arınmış olmayı değil; kurumsal yararı önceleyen, yapıcı ve iç sistematik içinde kalarak ifade edilen bir yaklaşımı zorunlu kılar[2]. Meclis üyelerinin görev yaptıkları kurumla özdeşleşmek yerine, ona dışsal bir bakışla muhalefet yürütmeleri; halkın gözünde kamu kurumunun güvenilirliğini ve tarafsızlığını zedeleyebilmektedir. Bu durum, yalnızca etik bir sorun değil; kamu yönetiminin bütünlüğünü tehdit eden yapısal bir risktir.

Ayrıca unutulmamalıdır ki belediye meclis üyeleri, kamu kaynaklarıyla finanse edilen bir görevde bulunduklarından dolayı hem kamu hizmeti sorumluluğu hem de etik yükümlülük altındadırlar. Kamu görevlilerine ilişkin etik ilkeler, 2005 tarihli ve 25785 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ile açıkça belirlenmiştir. Bu yönetmeliğe göre kamu görevlilerinin sadakat, dürüstlük, tarafsızlık, saygınlık ve güven ilkelerine uygun hareket etmesi zorunludur. Belediye meclis üyeleri de bu bağlayıcı ilkelere tabidir.

Sonuç olarak, belediye meclis üyeliği; kurumsal aidiyet, kamu yararını önceleme ve karar alma süreçlerine katılım gibi sorumluluklarla tanımlanmış, etik değerler ve yasal sınırlar içinde yürütülmesi gereken bir görevdir. Kurumla özdeşleşmek yerine kurumun karşısında konumlanan, yürütmeye alternatif ya da rakipmiş gibi davranan meclis üyeleri, kamu görevine zarar veren ve etik sorumluluklarını ihlal eden bir tutum sergilemektedir. Bu tür bir yaklaşım, yalnızca meclis-toplum ilişkisini değil; aynı zamanda belediyenin iç işleyişini, kamu personelinin motivasyonunu ve hizmet kalitesini de olumsuz etkilemektedir.

2. Belediye Meclisinin Yetki Alanı ve Hukuki Sınırlar

Yukarıda, belediye meclisinin görevleri ve yetki çerçevesi ifade edilmişti. Kanunen belirlenen görev ve yetki sınırlarına rağmen uygulamada, bazı meclis üyelerinin bu yetki sınırlarını aşarak, belediye başkanlığına ait yürütme görevlerine müdahale ettiği görülmektedir. Meclis üyelerinin müdahaleleri; ihale süreçlerine karışma, personel atama veya görev yeri değişikliklerini etkileme girişimi, belediye birimlerine talimat verme, teknik işleyişi denetleme adı altında doğrudan idari süreçlere dâhil olma gibi çeşitli şekillerde ortaya çıkmaktadır. Bu tür eylemler, hem yetki gaspı oluşturmakta hem de belediyede yürütme ile karar organı arasında olması gereken ayrımı ihlal etmektedir.

Oysa Kanun’un 37 nci maddesi, yürütme görev ve yetkisinin münhasıran belediye başkanına ait olduğunu açıkça düzenlemiştir. Belediye başkanı, belediye idaresinin başı ve temsilcisidir; personel istihdamı, hizmet organizasyonu, kamu kaynaklarının harcanması gibi icrai nitelikli konularda tek başına yetkilidir. Meclis üyeleri bu sürece ancak, meclis gündeminde oy kullanmak suretiyle katılabilirler. Bunun dışında idare adına işlem tesis etmeleri, talimat vermeleri veya personel üzerinde tasarrufta bulunmaları hukuken mümkün değildir.

Ayrıca, Anayasa’nın 127 nci maddesi ile 5393 sayılı Kanun birlikte değerlendirildiğinde, belediye organlarının görev alanlarının birbirinden net biçimde ayrıldığı görülmektedir. Meclis, norm koyucu ve denetleyici; başkan ise yürütmeci fonksiyon üstlenmektedir[3]. Bu sınırların aşılması, yalnızca bir yetki sorunu değil; aynı zamanda yerel yönetimlerde hukuki güvenlik, hesap verebilirlik ve idari istikrar ilkeleri bakımından da önemli bir tehdit oluşturmaktadır.

Nitekim Danıştay içtihatlarında da, belediye meclis üyelerinin yetki aşımı niteliği taşıyan müdahaleleri çeşitli kararlarda eleştirilmiş; belediye başkanının yürütme yetkisinin meclis tarafından sınırlanamayacağı açıkça vurgulanmıştır[4]. Belediye meclisi, kendisine kanunla tanınan karar yetkileri dışında hiçbir şekilde belediye tüzel kişiliği adına işlem tesis edemez; kişisel ya da toplu olarak idari işleyişi etkilemeye dönük tasarruflarda bulunamaz.

Kısacası, belediye meclisinin yetki alanı, sınırlı ve denetimle sınırlı karar mekanizmalarıyla tanımlanmıştır. Bu yetkilerin dışına çıkan her müdahale; mevzuat ihlali, idari işleyişin bozulması ve kurumsal itibar kaybı anlamına gelir. Bu nedenle meclis üyelerinin, görev tanımlarını doğru konumlandırmaları ve belediye yönetimi ile olan ilişkilerinde hukuki sınırlar içinde kalmaları, sağlıklı ve demokratik bir yerel yönetim işleyişi açısından zorunluluktur.

3. Meclis Üyesinin Bireysel Yetki Sınırları

Belediye meclisi, yerel yönetimlerin demokratik temsil ilkesine dayalı olarak oluşturulan, ancak bireysel değil kolektif nitelik taşıyan bir karar organıdır. Meclis üyeleri, görevlerini bireysel olarak değil, meclisin bütünlüğü içinde ve toplu karar alma süreçleri yoluyla yürütmekle yükümlüdür. Bu kural, hem demokratik meşruiyetin hem de idari bütünlüğün korunması açısından hayati önemdedir[5].

Hiçbir belediye meclis üyesi, tek başına belediye tüzel kişiliğini temsil edemez, idari karar alma yetkisine sahip olamaz ya da resmi işlem tesis edemez. Zira, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda yer alan hükümler doğrultusunda, meclisin görevleri ancak çoğunluk iradesi ile alınan kararlarla yerine getirilebilir. Bu durum, hem temsil yetkisinin sınırlandırılması hem de idari sorumluluk mekanizmasının kolektifleşmesi anlamına gelir.

Nitekim Kanun’un 26 ncı maddesi, meclis üyelerine bireysel olarak sadece “önerge verme” ve “soru sorma” hakkı tanımaktadır. Söz konusu maddeye göre, meclis üyeleri belediye başkanına yazılı önerge sunarak belirli konularda bilgi talebinde bulunabilirler. Bununla birlikte, önerge hakkı dahi meclis çatısı altında kullanılabilmekte olup, kişisel denetim veya icrai bir güç doğurmamaktadır. Yani, bir meclis üyesi, doğrudan birim müdürlerine talimat veremez, belediye adına karar alıp uygulamaya geçiremez ya da idari tasarruflarda bulunamaz.

Ayrıca kamu yönetimi ilkeleri açısından değerlendirildiğinde, bireysel yetki kullanımı kamu görevinin tarafsızlığı, hesap verebilirliği ve kurumsal denetimiyle çelişmektedir. İdarenin bütünlüğü ilkesi gereği, yürütme erkine dair kararların dağınık şekilde değil, tek elden ve yasal sınırlar içinde yürütülmesi zorunludur. Meclis üyelerinin bireysel girişimlerle, özellikle idari birimler üzerinde baskı kurmaya çalışmaları, idari istikrarı zedelediği gibi, kamu görevlileri üzerinde de gereksiz bir yönetsel baskı oluşturmaktadır[6].

Danıştay içtihatlarında da bu husus net şekilde vurgulanmıştır. Yüksek mahkeme kararlarında, meclis üyelerinin bireysel hareketlerinin belediyeyi bağlayıcı olmadığı, belediyeyi temsil ve yürütme yetkisinin yalnızca belediye başkanına ait olduğu belirtilmiştir[7]. Bu doğrultuda, meclis üyelerinin görev ve yetkilerini kolektif yapı içinde sürdürmeleri, kamu yönetimi etiği ve hukuki sorumluluk bakımından kaçınılmazdır.

Dolayısıyla, meclis üyelerinin bireysel yetki sınırları net biçimde çizilmiş olup, bu sınırların ihlali idari açıdan yetki gaspı, etik açıdan ise kamu görevlisi sıfatının kötüye kullanımı anlamına gelir. Bu nedenle meclis üyelerinin, yalnızca Kanun’un izin verdiği sınırlar içinde hareket etmeleri ve tüm işlem ve taleplerini kurumsal yapının kanallarını kullanarak iletmeleri gerekmektedir.

4. Personelle İlişkide Hiyerarşi ve Emir-Komuta Zinciri

Belediye yapısı, kamu yönetiminin temel ilkelerinden olan “idarenin bütünlüğü” ve “yetki hiyerarşisi” esaslarına göre teşkilatlanmıştır. Bu sistem içerisinde belediye personelinin emir-komuta zinciri, yalnızca görev ve yetki ile donatılmış yöneticiler eliyle işlerlik kazanır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49 uncu maddesi uyarınca, personelin atanması, görevlendirilmesi, denetlenmesi ve yönetilmesi yetkisi münhasıran belediye başkanına aittir. Bu hüküm, belediye başkanının belediye teşkilatının en üst yöneticisi olduğunu ve tüm personel süreçlerinin onun sorumluluğunda yürütülmesi gerektiğini ortaya koyar.

Bu bağlamda, hiçbir belediye meclis üyesi, birim müdürüne, teknik personele ya da herhangi bir memura doğrudan talimat veremez. Meclis üyelerinin bilgi talep etme ya da öneride bulunma gibi hakları bulunsa da, bu tür talepler yalnızca yetkili amirler aracılığıyla iletilmeli ve doğrudan personele yöneltilmemelidir. Aksi halde bu durum, hem yürütme yetkisinin gaspı hem de kamu personeli üzerinde yönetsel baskı oluşması anlamına gelir.

Personelin, yetkili olmayan meclis üyelerinden gelen doğrudan talepleri yerine getirmesi halinde, hem kamu disiplinini hem de hiyerarşik yapıdaki emir-komuta zincirini zedeleyen bir durum ortaya çıkar. Bu nedenle, kamu görevlisinin yalnızca yasal ve hiyerarşik amirinden gelen talimatları yerine getirmesi esastır. Usulsüz taleplere karşı personelin amirine bilgi vermesi, kamu disiplininin sürdürülebilirliği açısından zorunludur[8].

Kamu etiği açısından bakıldığında ise, bu tür davranışlar ciddi ihlaller barındırır. Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri’ne göre kamu görevlileri, görevlerini yürürlükteki mevzuat ve kurumsal hiyerarşi çerçevesinde yürütmek zorundadır. Bu ilkelere aykırı olarak geliştirilen ilişkiler, kamu hizmetinde tarafsızlığı ve adaleti zedeler.

Danıştay içtihatları da bu konudaki sınırları netleştirmiştir. Yüksek yargı kararlarında, meclis üyelerinin personel üzerinde doğrudan işlem yapmasının, yürütme yetkisinin ihlali niteliğinde olduğu ve idarenin işleyişini sekteye uğrattığı açıkça vurgulanmıştır[9].

4.1. Kurumsal Sadakatin İhlali Olarak Müdahaleler

Belediye meclis üyeleri, seçilmiş kamu görevlileri olarak belediyenin tüzel kişiliği içinde görev yapan karar organı mensuplarıdır. Meclis üyeliği, halk adına yürütülen hizmetlerin ortak akılla şekillendirilmesine katkı sunmak üzere tasarlanmış bir sorumluluk pozisyonudur. Bu görev, belediye başkanlığı makamına veya yürütme kadrolarına karşıt bir pozisyon alınmasını değil; birlikte hizmet üretme yükümlülüğünü içerir.

Ancak bazı durumlarda meclis üyeleri, yürütmeden bağımsız ve karşıt bir yapı gibi hareket ederek, belediye yönetiminin icrai süreçlerine muhalif duruş sergilemekte, bu da kurumsal sadakatin zedelenmesine yol açmaktadır. Kurumdan maaş alan bir kamu görevlisinin görev yaptığı yapıya düşmanca yaklaşması; yalnızca etik dışı bir tavır değil, aynı zamanda kamu hizmetinin bütünlüğünü bozan, vatandaş nezdinde güven kaybı yaratan bir davranıştır.

4.2. Personel Üzerinden Yapılan Müdahaleler

En riskli müdahale biçimlerinden biri de meclis üyelerinin belediye personeli üzerinden idareye baskı oluşturma girişimleridir. Personelin, belediye başkanına veya yönetim kadrosuna karşı kışkırtılması, iddialar üzerinden yönlendirilmesi ya da personel-idaresi arasındaki ilişkilerin zedelenmesi, kamu görevlisinin tarafsızlığına zarar verir. Bu durum yalnızca etik bir sorun değil; aynı zamanda kamu düzenine ve hizmet sürekliliğine doğrudan etki eden yönetsel bir sorundur.

Belediye idaresinin aldığı veya almayı planladığı kararların (örneğin görev yeri değişiklikleri, organizasyon yapısında reformlar, hizmet sunum biçiminde dönüşümler) meclis üyeleri tarafından personel aracılığıyla sorgulanması ya da engellenmeye çalışılması; yürütme yetkisine dolaylı müdahale niteliğindedir. Personel üzerinden destek toplayarak idareye karşı blokaj kurmak, hem yetki gaspı hem de kurumsal bütünlüğün ihlali anlamına gelir.

Bunun ötesinde, meclis üyelerinin belediye personeliyle yönetimin bilgisi dışında veya bilgisi dâhilinde özel toplantılar düzenlemesi, çalışanların görüşlerini idareye karşı şekillendirmeye çalışması ya da yönetime dair kararları gayriresmî yollarla sorgulatması da kabul edilemez davranışlardır. Bu eylemler, kurum içi güvene zarar verir, disiplin zincirini kırar ve idari işleyişin sağlıklı yürütülmesini engeller.

Sonuç olarak, meclis üyelerinin hem resmi faaliyetlerinde hem de kurum içi sosyal ilişkilerinde kurumsal sadakat ilkesine bağlı kalmaları, belediye teşkilatının bütünlüğünü ve kamu hizmetinin sürekliliğini teminat altına alır.

Sonuç

Belediye meclis üyeleri, yerel demokrasinin asli unsurları olarak, belediye yönetiminin karar alma süreçlerinde önemli bir görev üstlenmektedir. Ancak bu görev, yürütme organına alternatif bir yapı kurma veya onu denetleme kisvesiyle işleyişi sekteye uğratma hakkı vermez. Meclis üyelerinin kurumsal rolü, belediye teşkilatının işleyişine katkı sunmak, kamu yararını esas almak ve kolektif karar süreçlerinde aktif şekilde yer almaktır.

Bu bağlamda, belediye meclis üyelerinin görev ve yetki sınırlarına riayet etmeleri, hem hukuki yükümlülük hem de etik bir zorunluluktur. Özellikle yürütme yetkisinin belediye başkanına ait olduğu, personel yönetiminin hiyerarşik yapı içinde işletildiği ve bireysel değil kolektif karar mekanizmasının esas alındığı bir sistemde, meclis üyelerinin bireysel müdahale girişimleri; yalnızca yetki gaspı değil, aynı zamanda kurumsal işleyişe zarar veren bir sapmadır.

Meclis üyelerinin yürütmeye müdahale eden, personel üzerinden idareye baskı kuran ya da hizmet süreçlerini engellemeye yönelik tutumları; kamu hizmetinin etkinliğini, tarafsızlığını ve sürekliliğini olumsuz etkiler. Bu tür davranışlar hem kamu etiği hem de kamu yönetimi ilkeleri açısından ciddi bir risk oluşturur.

Sonuç olarak, belediye hizmetlerinin verimli, düzenli ve etkin biçimde sürdürülebilmesi; meclis üyelerinin yetki sınırlarına saygı göstermesi, kurumsal sadakati içselleştirmesi ve kamu yararını esas alan bir temsil anlayışıyla hareket etmesiyle mümkündür. Aksi tutumlar, hem kamu zararına yol açar hem de demokratik yerel yönetişim ilkeleriyle çelişen bir meclis pratiği doğurur.

• Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun
• Belediye Kanunu (Kanun No: 5393)