4688 Sayılı Kanun Değişikliğinin Mahalli İdarelerdeki Etkileri

Halil MEMİŞ

İçişleri Bakanlığı Başkontrolörü

I- GİRİŞ

Anayasamızın 53. maddesini değiştiren 7.5.2010 tarihli ve 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, memurlar ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme hakkı tanımıştır. Söz konusu maddede, kamu görevlilerinin sendikal hakları ve toplu sözleşme ile ilgili şu düzenlemeler yer almaktadır:

- Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler.

- Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir.

- Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.

Yine aynı Kanunla Anayasanın 128. maddesinde yapılan değişiklikle, kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarına ilişkin toplu sözleşme ile düzenlenebileceği hükme bağlanmıştır.

Memurların sendikal faaliyetleri ile sendika kurma ve kurulmuş sendikalara üye olmaları; 657 sayılı Kanunun 22. maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir. “Devlet memurları, Anayasada ve özel kanununda belirtilen hükümler uyarınca sendikalar ve üst kuruluşlar kurabilir ve bunlara üye olabilirler.”

Memurlara birçok ülkede sendika kurma hakkı tanınmıştır. Ülkemizde, memurların sendikal haklarının kısa gelişim özeti şu şekildedir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve bu Kanunda değişiklik yapan 1327 sayılı Kanun, memurların özel kanununda belirtilen hükümler uyarınca, sendika ve meslek birlikleri kurabileceklerini ve bunlara üye olabileceklerini, meslek kuruluşlarının, özel kanunlarındaki hükümlere göre mesleklerinin ve üyelerinin, ortak hak ve çıkarlarını yetkili merciler önünde arayabileceklerini kabul etmişti. Bunları düzenleyen 22. madde 23.12.1972 tarihli bir kanun hükmünde kararname ile kaldırılmıştır.

Ancak; 657 sayılı Kanunun anılan 22. maddesi 12.6.1997 tarih ve 4275 sayılı Kanunla yeniden düzenlenmiştir. Bu düzenlemeye göre; Devlet memurları, Anayasada ve özel kanununda belirtilen hükümler uyarınca sendikalar ve üst kuruluşlar kurabilir ve bunlara üye olabilirler.

657 sayılı Kanunun 22. maddesinde belirtilen özel kanun 25.06.2001 tarih ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu’dur([1]). Ancak bu Kanunun adı, 04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanunun 1 inci maddesiyle “Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu” şeklinde değiştirilmiştir.

Anılan Kanunun amacı, 1. maddesinde şu şekilde ifade edilmiştir: “Bu Kanunun amacı, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluşu, organları, yetkileri ve faaliyetleri ile sendika ve konfederasyonlarda görev alacak kamu görevlilerinin hak ve sorumluluklarını belirlemek ve her hizmet kolunda yetkili kamu görevlileri sendikaları ve bunların bağlı bulundukları konfederasyonlar ile Kamu İşveren Kurulu arasında yürütülecek toplu görüşmelere ilişkin esasları düzenlemektir.”

Kanunun 2. maddesine göre; bu Kanun, Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadi teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya özel kanunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır. Maddede dikkat çeken bir husus, doğrudan mahalli idare birliklerinden bahsetmiyor olmasıdır. Buna karşılık, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununa göre kamu kurumu niteliğinde olan mahalli idare birlikleri de 4688 sayılı Kanunun kapsamındadır.

Yapılan düzenlemelerin mahalli idareler açısından en önemli düzenlemesi, mahalli idarelere sosyal denge tazminatı sözleşmesi yapma imkanının verilmiş olmasıdır.

Bunun yanında, yapılan yeni düzenlemelerden önem arzeden bir diğeri de şimdiye kadar yapılmış olan sosyal denge sözleşmelerine getirilen af niteliğindeki düzenlemelerdir.

II- TOPLU SÖZLEŞME

4688 sayılı Kanunun 28. maddesine göre toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak;

Katsayı ve göstergeler,

Aylık ve ücretler,

Her türlü zam ve tazminatlar,

Ek ödeme,

Toplu sözleşme ikramiyesi,

Fazla çalışma ücreti,

Harcırah,

İkramiye,

Doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri,

Cenaze giderleri,

Yiyecek ve giyecek yardımları ve

Diğer mali ve sosyal hakları kapsar.

Toplu sözleşmelerin imzalanmasından sonra, imzalanan toplu sözleşmelerin tarafı sendikanın üyesi olanlarla olmayanlar arasında bir fark olup olmayacağı, akıllara takılan bir husustur.

Bilinmelidir ki, toplu sözleşme ikramiyesi hariç olmak üzere toplu sözleşme hükümlerinin uygulanmasında sendika üyesi olan ve sendika üyesi olmayan kamu görevlileri arasında ayrım yapılamaz.

Bunun yanında toplu sözleşmeler, sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için hüküm ifade ederler. Yani sözleşmeler yapıldıkları tarihten itibaren iki yıl süreyle geçerlidirler.

Toplu sözleşmelerin kimler arasında imzalanacağı, yani tarafları 4688 sayılı Kanunun 29. maddesinde düzenlenmiştir.

Buna göre; toplu sözleşme görüşmelerine kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti, kamu görevlileri adına Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti katılır.

Kamu İşveren Heyeti, Devlet Personel Başkanlığının bağlı olduğu Bakanın başkanlığında, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ve heyet başkanınca uygun görülen bakanlık temsilcileri ile Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Personel Başkanlığı temsilcilerinden oluşur.

Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti, bağlı sendikaların toplam üye sayısı itibarıyla en fazla üyesi bulunan konfederasyonun Heyet Başkanı olarak belirleyeceği bir temsilci ile her bir hizmet kolunda en fazla üyeye sahip kamu görevlileri sendikaları tarafından belirlenecek birer temsilci, bağlı sendikaların üye sayıları esas alınmak kaydıyla toplam üye sayıları itibarıyla birinci, ikinci ve üçüncü sırada bulunan konfederasyonlar tarafından belirlenecek birer temsilci olmak üzere onbeş üyeden oluşur.

Toplu sözleşmeyi imzalamaya kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti Başkanı, kamu görevlileri adına sözleşmenin kamu görevlilerinin geneline yönelik bölümü için Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti Başkanı ve hizmet kollarına yönelik bölümleri için ilgili sendika temsilcisi yetkilidir.

III- MAHALLİ İDARELERDE 4688 SAYILI KANUNUN UYGULANMASI

Bilindiği üzere, bazı mahalli idareler memurları ile toplu sözleşme imzalamak suretiyle ek ödeme yapıyorlardı. 4688 sayılı Kanunda yapılan değişikliklerle, şimdiye kadar yapılan sözleşmelerle ilgili af niteliğinde düzenlemeler yapılmış, bunun yanında mahalli idarelere ek sözleşme yapma imkanı da tanınmıştır.

Kanunun 32. maddesine göre, 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

375 sayılı KHK’nin ek 15. maddesine göre; belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine (Kanunun 3/a maddesindeki “Kamu görevlisi: Bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini, ifade eder” şeklindeki tanıma göre sözleşmeli personelde dahildir.) sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.

Yapılacak sosyal denge tazminatı sözleşmelerine ilişkin önemli hususlar:

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır

sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez.

Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir.

Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

Sosyal Denge Sözleşmesi Yapılamayacak Haller:

Bir mahalli idarenin Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi imzalayabilmesi için;

Vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşmamış olması,

Ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunmaması

Gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşmaması

gerekmektedir.

Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesinin Hükümsüz Kalması

Sözleşmenin yapılmasından sonra, yukarıda belirtilen sosyal denge sözleşmesi yapılamayacak hallerin vukubulması halinde durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalacaktır.

Sosyal Denge Tazminatının Limiti

Mahalli idarelerce imzalanacak sözleşmelere istinaden ödenecek sosyal denge tazminatının aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçemez.

IV- MEVCUT SÖZLEŞMELERİN DURUMU

Sözleşmelerin Devam Edebileceği

4688 sayılı Kanuna eklenen geçici 14. maddede, daha önce sözleşme imzalamış olan mahalli idarelerin durumu düzenlenmiştir.

Söz konusu maddenin birinci fıkrasına göre,  15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında

Toplu iş sözleşmesi,

Toplu sözleşme,

Sosyal denge sözleşmesi ve

Benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına,

Söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir.

Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için ayrıca sözleşme yapılamaz.

Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın Kanunun 32. madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir.

Buradaki üçüncü fıkra hükümleri yukarıda “Sosyal Denge Sözleşmesi Yapılamayacak Haller” başlığı altında belirtilen hususlardır.

Diğer bir ifade ile konuyu şu şekilde şematize edebiliriz:

15/3/2012 tarihinden önce imzalanmış sözleşmelerden;

- 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen belediyeler,

- Sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde

- Sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere

- Belediyenin mali durumuna ilişkin kısıtlamalar dikkate alınmaksızın Kanunun 32. madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir.

Peki, Kanunun 32. maddesi uyarınca belirlenecek tavan tutar, bu Kanunun yürürlüğünden önce yapılan sözleşmelerle verilen ortalama aylık ödemenin altında kalırsa ne yapılacaktır? Söz konusu 32. madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; sosyal denge sözleşmesi yapılamayacak haller dikkate alınmaksızın 32. madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

Kanunun Yürürlüğünden Önce yapılan Sözleşmelerde Sözleşme İmzalayanların Durumu

Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.

V- SOSYAL DENGE TAZMİNATI SÖZLEŞMESİ İMZALANABİLMESİ İÇİN TAKİP EDİLMESİ GEREKEN YOL

1- Sosyal denge tazminatının ödenmesine valinin veya belediye başkanının teklifi üzerine il genel meclisi veya belediye meclisince karar verilir.

2- İlgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile vali veya belediye başkanı sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere görüşmelere başlar.

3- Toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.

4- Sosyal denge sözleşmeleri, kanun kapsamında toplu sözleşme sayılmaz. Bu nedenle Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

(1)Bu Kanun; 12/07/2001 tarih ve 24460 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanmıştır.

• Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu