Belediye Mevzuatının Adresi!
Belediye Mevzuatının Adresi!
Büyükşehir Belediyelerinde Devir Tasfiye ve Paylaştırma Sorunları
Halil MEMİŞ
Manisa Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreteri
GİRİŞ
Bilindiği üzere, Aydın, Balıkesir, Denizli, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Ordu, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa ve Van illerinde, sınırları il mülki sınırları olmak üzere aynı adla büyükşehir belediyesi kurulması ve bu illerin il belediyelerinin büyükşehir belediyesine dönüştürülmesi ile Adana, Ankara, Antalya, Bursa, Diyarbakır, Eskişehir, Erzurum, Gaziantep, İzmir, Kayseri, Konya, Mersin, Sakarya ve Samsun büyükşehir belediyelerinin sınırlarının il mülki sınırlarına iblağ edilmesi, 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi Ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile gerçekleşmiş ve bu Kanun TBMM'de12/11/2012 tarihinde kabul edilmiş ve 6/12/2012 tarihli Resmi Gazetede yayınlanmıştır.
Söz konusu Kanun ile büyükşehir belediyesi statüsüne dönüştürülen tüm bu illerde il özel idareleri kaldırılmış, köylerin tamamı mahalleye dönüştürülmüştür. Aynı zamanda İstanbul ve Kocaeli illeri hariç (bu illerde beldeler daha önce lağvedilmiş olduğundan) diğer büyükşehir olan illerin tamamında beldeler de mahalleye dönüştürülmüştür.
KOMİSYONLARIN TEŞEKKÜLÜ
6360 sayılı Kanunun, geçici 1 inci maddesiyle, Kanunda öngörülen devir, tasfiye ve paylaştırma işlemlerini yürütmek üzere vali tarafından, bir vali yardımcısının başkanlığında, valinin uygun göreceği kurum ve kuruluş temsilcilerinin ve ilgili belediye başkanlarının katılımıyla devir, tasfiye ve paylaştırma komisyonu kurulacağı, bu komisyona yardımcı olmak üzere valinin görevlendirmesi ile alt komisyonların da kurulabileceği hükme bağlanmıştır.
Uygulamada, komisyonlarda belediye başkanlarını temsilen üst düzey yetkililer yer almaktadır. Bu durum, esasında komisyonun teşekkülü açısından da sorunlu bir noktadır.
KOMİSYONLARIN SÜRESİ
Kanunun yürürlük maddesi olan 36 ncı maddesinde, Devir Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonu kurulmasını ve görevlerini düzenleyen geçici 1 inci maddenin 1, 2, 3, 4 ve 5 inci bentlerinin Kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği öngörülmüştür. Diğer bir ifade ile Valilikler tarafından Devir, Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonlarının 6 Aralık 2012 tarihinden itibaren kurulabileceği hükme bağlanmıştır.
Buna karşılık, bu komisyonların görev süresinin ne zaman biteceğine dair doğrudan bir hükme Kanunda yer verilmemiştir.
Ancak, norm ve ihtiyaç fazlası personelin durumunu, devir ve dağılımını düzenleyen geçici 1 inci maddenin 9 uncu fıkrasının yürürlüğe girme tarihinin mahalli idareler genel seçimlerini takiben gerçekleşecek olması nedeniyle Kanunun geçici 1 inci maddesinin 9 uncu fıkrasında öngörülen takvimin bitimine kadar Komisyonun görev yapması gerektiği anlaşılmaktadır.
Buna karşılık, geçici 1 inci maddenin 11 inci fıkrasındaki "Yapılacak devir, tasfiye ve paylaştırma işlemleri ve hizmetlerin yürütülmesi bakımından bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde 5216 sayılı Kanunun ek 2 nci maddesi hükümleri uygulanır." atfıyla net bir süre öngörülmüştür. Çünkü, hukuken bir Kanun maddesiyle atıf yapılan hükümler, o Kanunun uygulanmasında esas Kanun gibi kabul edilmelidir.
Atıf yapılan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun ek 2 nci maddesinin altıncı fıkrasına göre; "daha önce yapılan devirler hariç olmak üzere, devir işlemleri bu maddenin yayımı tarihinden itibaren altı ay içinde tamamlanır. Devir işlemleri kesinleşene kadar söz konusu hizmetler, ilgili belediyesince yürütülmeye devam olunur."
Bu fıkrada yer alan, "bu maddenin yayımı tarihinden itibaren" ifadesi, 6360 sayılı Kanun açısından hükmün yürürlüğe girdiği tarih olarak mı yoksa başka bir tarih olarak mı dikkate alınmalıdır? 6360 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinin 1 inci fıkrasında yer alan düzenleme Kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girmekle beraber, atıf yapılan hükümde yer alan 6 ayık sürenin yine Kanunda bazı düzenlemelerin yürürlüğe giriş tarihi olan mahalli idareler genel seçimleri olarak mı dikkate alınacağının ayrıca değerlendirilmesi gerekmektedir.
6360 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinin 16 ncı fıkrasında, 5216 sayılı Kanunun ek 2 nci maddesindeki düzenlemeye paralel bir düzenleme mevcuttur. Buna göre, "belediye hizmetlerinin aksaması hâlinde, valiler seçim tarihinden itibaren altı aylık sürede, bu Kanunla kurulan belediyeler arasında koordinasyonu sağlar ve gerekli tedbirleri alır."
Buradan yola çıkarak, daha önceki uygulamalarda kanunen Devir Tasfiye ve Paylaştırma komisyonlarına tanınan sürenin bir bitim tarihi olduğuna göre, 6360 sayılı Kanunda da olması gerekmektedir. Bu nedenle, geniş bir yorumla, Valilere tanınan koordinasyon yetkisi süresinin sonu olan 6 aylık sürenin sonunda, Devir Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonunun görev süresinin bittiği son tarih olarak kabul edilmelidir.
Aksi durum, birazdan ifade edeceğimiz bir çok sorunu beraberinde getirir ve komisyonun süresiz görev yapması sonucunu doğuran sorunlu bir durumu ortaya çıkarır.
KOMİSYONUN GÖREV ALANI
Devir, Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonları, aşağıdaki hususlarda toplanır, değerlendirmeler yapar ve kararlarını verirler:
1- Kanunun 1 inci maddesine göre tüzel kişilikleri kaldırılan belediye ve köylerin
a) Personeli,
b) Her türlü taşınır ve taşınmaz malları,
c) Hak, alacak ve borçları,
komisyon kararıyla ilgisine göre bakanlıklara, büyükşehir belediyesi, bağlı kuruluşu veya ilçe belediyesine devredilir. Devir işlemi ilk mahalli idareler genel seçimi itibarıyla uygulamaya konulur. (Geçici 1 inci madde, 3 üncü fıkra)
Esasında, yukarıda bahsettiğimiz komisyonun süresi ile ilgili olarak söz konusu "Devir işlemi ilk mahalli idareler genel seçimi itibarıyla uygulamaya konulur." şeklindeki düzenleme de bir fikir vermektedir. Dar bir yorumla yukarıda belirtilen konularla ilgili olarak komisyonun görevinin mahalli idareler genel seçimleri itibariyle sonra erdiği kesindir.
2-6360 sayılı Kanun ile tüzel kişilikleri kaldırılan il özel idarelerinin
a) Her türlü taşınır ve taşınmaz malları,
b) Hak, alacak ve borçları,
komisyon kararıyla ilgisine göre bakanlıklara, bakanlıkların bağlı veya ilgili kuruluşları ile bunların taşra teşkilatına, valiliklere, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığına, büyükşehir belediyesine ve bağlı kuruluşuna veya ilçe belediyesine devredilmesine karar verilir.
Devir işlemi, yapılacak ilk mahalli idareler genel seçimi tarihinde uygulamaya konulur. (Bir önceki maddede komisyon süresi ile ilgili olarak yaptığımız değerlendirme, esasında buraya da şamil tutulabilir.)
Bu Kanuna göre tüzel kişilikleri kaldırılan il özel idarelerinin personeli,
komisyon kararıyla ilgisine göre yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı, büyükşehir belediyesi, bağlı kuruluşu veya ilçe belediyesine devredilir.
3- Büyükşehir belediyesine dönüşen il belediyesinin sahip olduğu her türlü taşınır, taşınmaz malları ve personeli,
komisyon kararıyla ilgisine göre büyükşehir belediyesi ve ilçe belediyeleri ile bağlı kuruluşlar arasında paylaştırılır.
4-Kanunla büyükşehir ilçe belediyesi olan belediyelerce yürütülen su, kanalizasyon, katı atık depolama ve bertaraf, ulaşım, her çeşit yolcu ve yük terminalleri, toptancı halleri, mezbaha, mezarlık ve itfaiye hizmetlerine ilişkin olmak üzere personel, her türlü taşınır ve taşınmaz malları ve bu hizmetlerin yerine getirilmesine yönelik yatırım, alacak ve borçları, komisyonca ilgisine göre büyükşehir belediyesi ile ilgili bağlı kuruluş arasında paylaştırılır.
Devir Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonu, Maliye Hazinesine devredilen taşınmazlar ile ilgili karar veremez. Bu taşınmazlar, Kanunun yayımlandığı tarih itibarıyla kullanmakta olan kurumlara tahsis edilmiş sayılır. Hazinenin özel mülkiyetindeki veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlardan Maliye Bakanlığınca, bu Kanunun 1 inci maddesiyle tüzel kişilikleri kaldırılan il özel idarelerine, belediyelere ve köy tüzel kişiliklerine tahsis edilmiş olanlar; kuruluş kanunlarıyla kendilerine verilen kamusal nitelikteki görevleri yerine getirmeleri amacıyla ve komisyon kararıyla; ilgisine göre bakanlıklara, bakanlıkların bağlı veya ilgili kuruluşlarına, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlıklarına, büyükşehir belediyelerine, büyükşehir belediyelerinin bağlı kuruluşlarına ve ilçe belediyelerine tahsis edilmiş sayılır.
UYGULAMADAKİ SORUNLAR
Uygulamada karşılaşılan bir çok sorun vardır.
Bunlardan biri, komisyonun verdiği kararların komisyon tarafından değiştirilip değiştirilemeyeceği hususudur.
Bir diğeri, komisyonun sürekli olarak yapılan her başvuruda toplanıp toplanamayacağı ile ilgilidir.
Bir başka sorun ise, ihale konusu edilmiş, sözleşmelerle kesin olarak sonucu belirlenmiş hususlarda, komisyonun istediği zaman karar alıp alamayacağı sorunudur.
Bir başka tereddütlü konu ise, herhangi bir şekilde komisyonun gündemine alınıp görüşülmeyen, ancak komisyonun görüşmesi gereken bir konu ile ilgili olarak nasıl bir işlem yapılması gerektiği hususudur.
Komisyonun Kararlarını Değiştirip Değiştiremeyeceği
Öncelikle, komisyon kararlarının taraflar açısından bağlayıcılığı ve kesinliği üzerinde durmamız gerekecektir.
Komisyonun verdiği kararlar, idari birer işlemdir ve ilgili taraflar açısından uyulması gereken tasarruflardır.
Peki, bu komisyon verdiği kararları değiştirebilir mi? Bunu verilen kararın hukuka uygun olup olmadığı açısından değerlendirmemiz uygun olacaktır.
Hukuka uygun işlemleri de, hak doğuran ve hak doğurmayan işlemler olarak ayırabiliriz. İşlemin hukuka uygun olmasına rağmen hak doğurmuyor olması geri alınmak için yeterli bir sebep oluşturmaz. Bu durum olsa olsa, ortadan kaldırmaya sebep teşkil edebilir.
Bizim açımızdan önem arzeden husus, hak doğurucu niteliği bulunan kararların geri alınıp alınamayacağıdır. Hukuka uygun ve hak doğurucu işlemlerin hiçbir şekilde geri alınmaması gerektiği, doktrinde kabul edilen bir kaidedir. Ancak bu durum, bu işlemlerin hiçbir zaman ortadan kaldırılamayacağı şeklinde algılanmamalı, ancak yasal yeni şartların oluşması halinde ortadan kaldırılabileceklerini kabul etmek gerekmektedir.
Lütfi DURAN, 1982 İdare Hukuku Ders Notları adlı eserinde (422. sayfa), hukuka uygun düzenleyici işlemlerin geçmişte hiç kimse için uygulanabilir duruma gelmemişse geri alınabileceğini, ancak her zaman kaldırmaya konu olabileceğinden, şüpheli durumlardan kaçınmak için geri almaya konu yapılmaması gerektiğini belirtmiştir.
Tam bu açıdan olaya bakıldığında, komisyon tarafından karar alınıp üzerinden idari dava açma süresi de geçmiş olan bir konuda tekrar karar alınması veya bu yönde girişimlerde bulunulması, bu tasarruflarda bulunan makamların, muhataplarının tamamı siyasi kurumlar olması nedeniyle tarafsızlıkları üzerinde tereddütlerin doğmasına neden olacaktır.
İdari işlemin geri alınması, yani komisyonun aldığı kararı başka bir kararla değiştirmesi asıl olarak hukuka aykırı işlemlerle ilgilidir. Bu nedenledir ki geri alma, "sakat bir idari kararın, idarenin alacağı başka bir karar ilehükümsüz hale getirilmesi" olarak tanımlanmaktadır. Danıştayın muhtelif kararlarında, idari işlemlerin hukuka aykırı bulunmaları halinde geri alınmalarının mümkün olduğu hükme bağlanmıştır.
Peki idare, geri alacağı idari işlemlerini her zaman geri alabilir mi? Öğretide, idarenin hukuka aykırı işlemini geri almada keyfi olmadığı, dava açma süresi içinde geri alabileceği konusunda görüş birliği bulunmaktadır.
Bu görüşün temelini, "hukuki istikrar ve güven ilkesi" oluşturur. Kişilerin (burada kişilerden kasıt gerçek veya tüzel kişilerin tamamıdır. Tüzel kişiler de kamu hukuku tüzel kişileri veya özel hukuk tüzel kişileri olabilir.), hukuki durumlarının her an değişebileceği kaygısı içinde olmamalarını ifade eden istikrar ve güven ilkesi, belli bir süre (dava açma süresi) geçtikten sonra hukuka aykırı işlemin geri alınmasını önlemektedir. Hukuki durumların sonsuza dek tartışılır durumda bırakılması düşünülemez. Nasıl ki, hukuka aykırı işleme karşı dava açma süresinde dava açılmadığında, o işlem hukuka uygun ve doğurduğu sonuçlara katlanılmak gerektiği kabul ediliyorsa, dava açma süresi içerisinde geri alınmayan hukuka aykırı işlemin de geçerli kabul edilmesi, doğurduğu sonuçların korunması ve geri alınmaması gerekir.(Yrd.Doç Dr. Ramazan Çağlayan: http://www.erzincan.edu.tr/birim/HukukDergi/makale/2000_1_4.pdf)
Öğretide, hukuka aykırı işlemin dahi ancak dava açma süresi içerisinde geri alınabileceği kabul edildiğine göre, hukuka aykırı işlemin geri alınmasının, hele hele bu işlemden hak elde eden tarafın rızası olmadan geri alınmasının mümkün olamayacağını rahatlıkla ifade etmek mümkündür. Aksi davranışın açık bir hak ihlali, hatta hak gaspı olduğuna şüphe bulunmamaktadır.
Buna karşılık, komisyon tarafından alınan kararların idari yargı mercilerince iptali halinde, komisyon sırf dava konusu işlemle ilgili olarak toplanıp karar alabilir. Hatta bu kararın alınması, hukuki bir zorunluluktur.
Komisyonun Sürekli Olarak Yapılan Her Başvuruda Toplanıp Toplanamayacağı
Yukarıda, komisyonun süresi ile ilgili olarak belirttiğimiz hususlar ve kararlarını değiştirip değiştiremeyeceği ile ilgili olarak ifade ettiğimiz kanaatlerimize paralel olarak, Devir Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonunun aldığı kararlardan idari yargı mercilerince iptal edilenler var ise, ancak onların yerine geçecek şekilde karar almak üzere toplanmaları mümkündür.
Peki komisyon esasında görev alanı içerisinde olmasına rağmen sehven almadığı kararlar varsa, bu sorun nasıl çözülecektir?
Komisyon, normal çalışma süresi içerisinde görev alanına girmesine rağmen devir veya paylaştırmaya konu etmediği hususlarda, söz konusu taşınır, taşınmaz, hak veya borcun (karar alınan hususlarla doğal bağlantılı olan hak, alacak ve borçlar alınan karara tabi olmalıdır.) hangi kurum uhdesinde kaldıysa ona verildiğinin, komisyonun iradesini bu yönde ortaya koyduğunun kabulü gerekir. Bunu kendi menfaatleri açısından uygun görmeyen ve hakkının haleldar olduğunu düşünen taraf, buna karşı, yani kendisine aktarılmadığını düşündüğü varlığa veya hakka karşı dava açabilir ve talepte bulunabilir.
Ancak, karara konu edilmeyen husus açık bir şekilde bir kurumun (veya belediyenin) görev, yetki ve sorumluluklarıyla doğrudan ilgiliyse doğrudan o kuruma geçtiğinin kabulü gerekmektedir.
6360 sayılı Kanunun yukarıda da ifade ettiğimiz gibi atıfta bulunduğu 5216 sayılı Kanunun ek 2 nci maddesinin 7 nci fıkrasında bu husus açıkça hükme bağlanmaktadır. "Büyükşehir belediyesi sınırlarına giren belediyelerin, kanunların verdiği yetkiye dayanarak yürütmekte oldukları toplu taşıma ve ulaşım hizmetlerinin, gerçek ve tüzel kişilere yaptırılması amacıyla verilen ruhsat, imtiyaz sözleşmesi ve ulaşım araçları kira sözleşmesi, ruhsatta öngörülen süre ve sahip oldukları hat güzergâhı ile sınırlı olmak şartıyla herhangi bir işleme gerek kalmaksızın büyükşehir belediyesi toplu taşım ve ulaşım sistemine dahil edilir."
Bu nedenle, yargı kararlarının gerektirdiği hususlar haricinde Devir Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonunun toplanmasının gerekmediği, aksi durumun yetkisizlik olacağı açıktır.
Ancak, uygulamada Komisyonların daha önce gündemlerine almadıkları konular ile ilgili olarak toplandıkları da bir gerçek olarak karşımızda durmaktadır. Her ne kadar kanaatimiz, komisyonun karar vermediği konularda varlıklar kimin uhdesinde ise onda kalacağını ifade ediyor isekte, bu durum tüzel kişiliği devam eden kurumlar açısından geçerli olabilir. Ancak, kapatılan kurumlar açısından durum farklıdır.
Bu nedenle, kapatılmayan belediyelerin varlıklarının paylaştırılmaması neticesine vaki itirazlar için başvuru merciinin idari yargı olduğu, komisyonun toplanmasına gerek olmadığı düşüncesinde olmakla birlikte, kapatılan belediyeler ve özel idarelerin karara tabi tutulmayan varlıklarıyla ilgili komisyonun toplanabileceği kanaatini taşımaktayız.
Komisyonun Görev Süresinde İhale Konusu Edilmiş, Sözleşmelerle Kesin Olarak Sonucu Belirlenmiş Hususlarda, Komisyonun İstediği Zaman Karar Alıp Alamayacağı
Esasında, bu hususu da yukarıdaki hususlardan ayrı düşünmek mümkün değildir. Bu nedenle, komisyonun ihale konusu edilmiş ve sözleşme bitiş tarihi komisyonun süresini aşmış olan konularda karar vermek üzere toplanması yerine, tarafların konuyu yargısal işlemlerle çözmesinin daha uygun olacağının kabulü gerekmektedir.Hatta, sözleşmelerdeki hükümlerin dikkate alınması ve buna göre hareket edilmesinin hakların muhafazası açısından daha önemli olduğu veya olacağı gözden uzak tutulmamalıdır.
SONUÇ
6360 sayılı Kanun ile büyükşehir belediyeciliğinde ortaya konulan yeni sistemle birlikte, birçok belediye, köy ve il özel idaresi tüzel kişiliğinin ortadan kaldırılması söz konusu olmuştur.
Tüzel kişiliklerin sona ermesinin doğal sonucu olarak, bu idarelerin malvarlıklarının paylaşılması söz konusu olmuştur. Aynı zamanda, yeni kurulan ilçelere bazı malvarlıklarının aktarılması ve görevlerinin bir kısmı devredilen belediyelerin de, bir kısım malvarlıklarının devredilmesi söz konusu olmuştur.
Bu işlemleri yürütmek amacıyla kurulan Devir Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonları, Valilikler bünyesinde görev yapmıştır. Yukarıda da ifade edildiği gibi, belli bir süre için görev yapması gereken bu komisyonlar, bazı Valiliklerce hala görevlendirilmekte ve yerine göre hak ve adalet duygularını zedeleyen yeni kararlara imza atmaktadırlar.
Özellikle, komisyon tarafından kararlaştırılmış, dava konusu edilmemiş, üzerinden uzun bir süre geçmiş konularda tekrar karar verilmesi, bu yapılırken de eski kararların değiştirilerek, bir kurum lehine, diğer kurum aleyhine işlemler tesis edilmesi; yine aynı şekilde karar verilmeyen bazı konularda yeniden karar verilmesi, bu karar verilirken de objektif kurallardan uzak ve belli mülahazalarla karar verilmesi gibi bir çok olayla karşı karşıya kalınmaktadır.
Bazen, bu durum yargıya intikal eden bazı konulara sirayet etmekte, alınan kararlarla yargıya bir kurum lehine ve komisyonun kararının iptaline destek olacak şekilde delil oluşturmaya kadar varmaktadır.
Yukarıda detayıyla açıklamaya çalıştığımız gerekçelerle, bu komisyonlar görevlerini bitirmişlerdir. Verdikleri kararları ortadan kaldırıcı yeni kararlar veremeyeceklerdir.
Bu komisyonlar ancak ve ancak, yargıda iptale konu edilmiş kararlar ile hukuka aykırı açık olan ve yok hükmünde bulunan kararları için toplanıp değerlendirme yapabilirler.
Yukarıda da belirttiğimiz üzere, komisyonun her müracaatta, her ortaya çıkan yeni durumda sürekli toplanıp karar alma yolunu seçmesi, hele hele bu kararlar alınırken de, siyasi saiklerle hareket ederek karar vermesi idareye olan güveni zedeleyeceği gibi, kurumların planlama yapmalarını da engelleyecektir. Böyle bir durumun sonucu, hukukun üstünlüğünden ziyade üstünlerin (bu konuda siyaseten güçlü olanların) hukukunun yaratılması olacaktır. Buna da kamu görevlilerinin alet olmaması gerekmektedir.
**************
İdari İşlemlerin İdari Dava Açma Süresi İçerisinde Geri Alınabileceğine İlişkin Örnek Karar:
Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulunun 6.7.1987 tarih ve E: 87/1, 2, 4; K: 87/2 sayılı Kararı: "Her ne kadar yanlış idari işlemlerden dolayı kişi yararına hak veya korunması gereken yerleşmiş (müesses) bir durum doğmuş ise idari işlemlerin ancak iptal davası süresi içerisinde geri alınabileceği; bu sürenin geçmiş olması halinde idare için de işlemin kesinleşmiş olacağı yabancı ve yerli doktrin ve içtihatlarda kabul edilmekte ise de, bu kural iyiniyetli kişiler için geçerli olup, yokluk ve mutlak butlan halleri ile kişinin gerçek dışı beyan ve hilesinin yanlış işlem tesisine neden olduğu hallerde idare, yanlış işlemini böyle bir süre şartına bağlı olmaksızın geriye doğru yürür şekilde geri alabilir…."
