Mahalli İdarelerde Program Bütçeye Geçiş

Av. Gazi SERT

İçişleri Bakanlığı E. Başkontrolörü

1. Giriş

16/10/2020 tarih ve 7254 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesiyle 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 15’inci maddesinin üçüncü fıkrası “Merkezî yönetim bütçe kanununun gider cetvelinin bölümleri, analitik bütçe sınıflandırması esas alınarak programlar itibarıyla düzenlenir.” şeklinde değiştirilerek, 2021 yılından itibaren Merkezi Yönetim Bütçesinin hazırlanmasında “Program Bütçe” uygulamasına geçilmiştir. 

Bu kapsamda, mahalli idarelerde de Program Bütçe uygulamasına geçiş için, 24/09/2024 tarih ve 32672 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile düzenlemeler yapılmıştır.

2. Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde Yapılan Değişiklikler

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğindeki değişiklikler ile; Merkezi Yönetim Bütçesinde olduğu gibi mahalli idareler (il özel idaresi, belediye, bağlı idare ve mahalli idare birlikleri) bütçelerinde de Program Sınıflandırmasına geçiş hedeflenmiştir. Yapılan değişikliklere sınıflandırmalar itibariyle aşağıda yer verilmiştir.

2.1. Program sınıflandırması

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin “Gider bütçesi” 6’ncı maddesi başlığıyla birlikte değiştirilerek, Program Sınıflandırmasına yer verilmiştir. 

Program sınıflandırması; “Politika öncelikleri ile kamu hizmetlerinin çıktı ve sonuçları arasında bağlantı kurmak, bütçe karar süreçlerini desteklemek ve bütçe kaynak tahsisinin harcama önceliklerine göre yapılmasını sağlamak üzere geliştirilen sınıflandırmadır” şeklinde tanımlanmıştır. 

Program sınıflandırması, bütçe kaynaklarının yönetimi açısından “Program - Alt Program - Faaliyet” şeklinde üç düzeyden oluşturularak, bu düzeylerin;

a) Program; kurumların temel görev ve sorumlulukları esas alınarak kaynak tahsis edilen, birbiriyle uyumlu ve anlamlı şekilde bir araya getirilmiş faaliyetler grubu olan birinci düzeyi,

b) Alt program; programın alt unsurlarını içerecek şekilde düzenlenen ve program kapsamındaki ürün ve hizmetlerin, nitelikleri itibarıyla alt gruplara ayrılmasını sağlayan ikinci düzeyi,

c) Faaliyet; kamu kaynağı kullanmak suretiyle belirli bir ürünün üretilmesi ya da hizmetin sunulması amacıyla, planlama aşamasından üretim ve hedef kitleye sunum aşamasına kadar gerçekleştirilen iş, işlem ve süreçler bütünü olan üçüncü düzeyi,

göstereceği, hüküm altına alınmıştır.

Ayrıca, faaliyetler kapsamında yürütülen iş, işlem ve süreçlerin gruplandırılması suretiyle faaliyetlerin altında idarelerin ihtiyaçları doğrultusunda alt faaliyetlerin oluşturulabileceği, ancak faaliyetlerin detaylandırılması için oluşturulan alt faaliyetlerin sınıflandırmanın bir unsuru olmadığı;

Mahalli idareler tarafından kullanılacak program, alt program ve faaliyetlerin Mahalli İdareler Bütçe Hazırlama Rehberinde gösterileceği, belirtilmiştir.

2.2. Kurumsal sınıflandırma

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 7’nci maddesinde yapılan değişiklikle, Kurumsal Sınıflandırmanın kodlanması dört düzeyden iki düzeye indirilmiş olup;

Birinci düzeyin ‘kurumu’ göstereceği, ikinci düzeyin ise kurumun ‘harcama birimlerini’ göstereceği;

Mahalli idarelerde kurumsal kodlamanın, Yönetmeliğe ekli ‘Belediye, Bağlı İdare ve Birlikler ile İl Özel İdaresi Kurumsal Sınıflandırma Anahtarı’na (Örnek-1) göre yapılacağı;

Kurumsal sınıflandırmada yer alacak kurumların, Mahalli İdareler Bütçe Hazırlama Rehberinde gösterileceği, belirtilmiştir.

2.3. Program bütçe sisteminde fonksiyonel sınıflandırmanın faaliyetlerle ilişkisi

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin “Fonksiyonel sınıflandırma” başlıklı 8’inci maddesi başlığıyla birlikte değiştirilerek, program bütçe sisteminde fonksiyonel sınıflandırmanın faaliyetlerle ilişkisine yer verilmiştir. Bu değişiklikte;

Program bütçe sisteminde, istatistiki veri üretme kabiliyetinin korunması ve geçmişe yönelik veri kaybının önlenmesi için fonksiyonel sınıflandırmanın ilk üç düzeyi korunacağı; ancak bütçe tasarısında gösterilmeyeceği, fonksiyonel sınıflandırmanın tertip yapısından çıkarılarak bilgi sistemleri üzerinden izleneceği;

Program bütçe yapısında yer alan her bir faaliyetin fonksiyonel sınıflandırmanın üçüncü düzeyi ile yapılacak eşleştirmesi ve fonksiyonel sınıflandırmaya ilişkin verilerin istatistiki veri üretme kabiliyetinin korunması ile geçmişe yönelik veri kaybının önlenmesi hususlarının Mahalli İdareler Bütçe Hazırlama Rehberinde gösterileceği, belirtilmiştir.  

2.4. Finansman tipi sınıflandırma

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 9’uncu maddesinde yapılan değişiklikle; tek düzeyden oluşan finansman tipinin iki haneli rakamla kodlanacağı ve finansman tipi kodlarının Strateji ve Bütçe Başkanlığınca belirleneceği, belirtilmiştir.

2.5. Ekonomik sınıflandırma

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 10’uncu maddesinde yapılan değişiklikle; dört düzeyden oluşan ekonomik sınıflandırmada, her düzeyin iki haneli rakamla kodlanacağı, mahalli idarelerin Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığınca belirlenen dört düzey ekonomik kodlardan sadece ihtiyaç duydukları kodları kullanacakları, belirtilmiştir.

2.6. Diğer muhtelif değişiklikler

2.6.1. Yönetmelikte “fonksiyonel” ibareleri “program” şeklinde değiştirilmiştir.

2.6.2. Yönetmeliğin “Bütçe çağrısı” başlıklı 22’nci maddesine “(2) Bütçe çağrısında harcama birimleri için gösterge niteliğinde giderin ekonomik sınıflandırmasının birinci düzeyi itibarıyla ödenek tavanlarına yer verilir.” fıkrası eklenmiştir.

2.6.3. Yönetmeliğin “Bütçe tasarısı” başlıklı 24’üncü maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan cetvellere; ‘Program, Alt Program ve Ekonomik Sınıflandırma Düzeyinde ….. Yılı Bütçe Teklif Cetveli (Örnek-8/A)’ ile ‘Program, Alt Program ve Faaliyetler İtibarıyla ….. Yılı Bütçe Teklif Cetveli (Örnek-8/B)’ cetvelleri eklenmiş ve Yönetmelik ekinde de bu cetvel örneklerine yer verilmiştir.

2.6.4. Yönetmeliğin 511’inci maddesinde yapılan değişiklikle, Mahalli İdareler Bütçe Hazırlama Rehberi bütçe uygulamalarını yönlendirmek üzere Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığının görüşü alınarak Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca hazırlanacağı, hüküm altına alınmıştır.

2.7. Mahalli İdarelerde Program Bütçe Sistemine Geçiş Zamanı 

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde yukarıda bahsi geçen değişiklikler 01/01/2025 tarihinde yürürlüğe girecektir.

Dolayısıyla, Merkezi Yönetim Bütçesinin hazırlanmasında 2021 yılından itibaren başlanılan “Program Bütçe” uygulamasına, mahalli idarelerde 2025 yılında (2026-2028 Dönemi Bütçesinin hazırlanmasında) başlanılacaktır.  

3. Değerlendirme ve Sonuç

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme esas alınmıştır. Bu kapsamda, program bütçeye geçişle ilgili düzenlemelerde, performans esaslı bütçe sistemi ile program bütçe sistemi bütünleştirilmeye çalışılmıştır.

Program bütçe sistemine geçişte;

- Bütçe sistemi ve bütçe sınıflandırmasının; kamu kaynaklarıyla kamu hizmetleri arasında bağ kurulması ve harcama önceliği geliştirilmesine uygun hale getirilmesi,

- Bütçenin girdilerden ziyade çıktı ve sonuç odaklı bir yaklaşımla hazırlanması, uygulanması, izlenmesi ve değerlendirilmesi,

- Performans esaslı bütçe uygulamaları ile üretilen performans bilgisinin karar alma süreçlerini destekleyecek şekilde bütçe süreçlerine dâhil edilmesi,

- Stratejik plan ile bütçe arasında dil ve kavram birliğinin oluşturulması, bütçenin stratejik plan ve idarelerin politika dokümanlarıyla bütünleşik hale getirilmesi,

- Bütçenin daha sade, anlaşılır ve değerlendirilebilir bir yapıya kavuşturulması,

amaçlanmıştır. 

Bu kapsamda, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde yapılan değişiklikle, fonksiyonel sınıflandırmanın yerine program sınıflandırması getirilmiştir. 

Program sınıflandırması, bütçe kaynaklarının yönetimi açısından ‘Program - Alt Program – Faaliyet’ şeklinde üç düzeyden oluşturulmuş olup;

Program; kurumların temel görev ve sorumlulukları esas alınarak kaynak tahsis edilen, birbiriyle uyumlu ve anlamlı şekilde bir araya getirilmiş faaliyetler grubu olan birinci düzeyi,

Alt program; programın alt unsurlarını içerecek şekilde düzenlenen ve program kapsamındaki ürün ve hizmetlerin, nitelikleri itibarıyla alt gruplara ayrılmasını sağlayan ikinci düzeyi,

Faaliyet ise; kamu kaynağı kullanmak suretiyle belirli bir ürünün üretilmesi ya da hizmetin sunulması amacıyla, planlama aşamasından üretim ve hedef kitleye sunum aşamasına kadar gerçekleştirilen iş, işlem ve süreçler bütünü olan üçüncü düzeyi, 

göstermektedir. 

İdarelerin Stratejik Planlarında yer alan stratejik amaç ve hedefleri ile stratejik amaçların gerçekleştirilmesi için Performans Programında öngörülen performans hedefleri ve bu hedeflerin gerçekleştirilmesine yönelik faaliyetler için ayrılacak kaynaklar arasında bağ kurulması program sınıflandırmasıyla sağlanacaktır. 

• Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu